Política educativa en América Latina (eBook)

INTRODUCCIÓN
REFORMAS, RESISTENCIA Y PERSISTENCIA

CARLOS ORNELAS

NOTA BENE

Este libro se publicó en inglés en 2019 por Brill-Sense Publishers. La presente versión no es una mera traducción, aunque me hice cargo de poner en español los ensayos de Ana Ivenicki, Brent Edwards y esta introducción. La mayoría de los autores reescribieron su trabajo en español; incluso, en algunos capítulos actualizaron hechos de comienzos de 2019, pero sin alargar el contenido. Decidí dejar la introducción con fecha de noviembre de 2018, cuando cerramos la preparación de los textos para la publicación en inglés.

Agradezco a John Bennett de Brill-Sense por la cesión de derechos para publicar este libro en español. También a Jaime Labastida, director general de Siglo XXI Editores, por la respuesta favorable para su publicación en español; en breve tiempo, además. Respondí a su solicitud y agregué un epílogo al capítulo 10, donde discuto la reforma mexicana.

Desde mediados de la década de 1980 se desató la fiebre por las reformas educativas en todo el mundo. En Europa, ciertos gobiernos plantaron la tendencia desde la posguerra con el fin de desterrar la ideología nacionalsocialista y las inclinaciones fascistas; la idea de la democracia empujó a los esfuerzos de cambio, en especial en lo que sería la República Federal de Alemania (Max Planck Institute for Human Development and Education, 1983). En Estados Unidos, las iniciativas de reforma en la educación aparecieron en los distritos escolares y los estados desde principios del siglo XX (Levin, 1976; Sack, 1981). Los asiáticos Corea, Taiwán, Hong Kong y, en cierta medida, Singapur, intentaron emular los éxitos de la educación de Japón (Goh y Gopinathan, 2008). Junto con los efectos de la democratización –que se manifestó más que nada en la expansión de la educación– en muchos países de Europa y Asia y en cierta medida en los países de América Latina. Muchos gobiernos patrocinaron la formación de los maestros con base en postulados meritocráticos (Takayama, 2013).

Sin embargo, el embrión que quizá impulsó con más fuerza la epidemia de la reforma global comenzó cuando en Estados Unidos el famoso informe A Nation at Risk (Una nación en riesgo) culpó a la mala calidad escolar por los problemas que, desde una perspectiva catastrofista, afligieron a la economía, a la cohesión social y la pérdida de competitividad de ese país en el mundo. Estados Unidos ya no era el poder que dictaba las reglas en la política y la economía mundiales, incluso cuando mantenía la vanguardia en innovaciones científicas y tecnológicas (Goldberg y Harvey, 1983). La escasez de “capital humano” competente amenazaba su posición hegemónica en el planeta. Aunque la teoría del capital humano ya había avanzado en las esferas académicas, fue con los efectos de Una nación en riesgo que dicha doctrina se convirtió en la divisa política dominante.

Al mismo tiempo, la economía de mercado se convirtió en el núcleo ideológico de las reformas en la educación. Instruir para el trabajo devino mandato para los sistemas escolares; educar para una vida plena era un estorbo. Martha Nussbaum lo expresa con claridad meridiana:

La educación para el crecimiento económico requiere habilidades básicas, alfabetización y aritmética […]. La libertad mental del estudiante es peligrosa si lo que se necesita es un grupo de trabajadores obedientes entrenados técnicamente para llevar a cabo los planes de las élites que son con el objetivo de la inversión extranjera y el desarrollo tecnológico (Nussbaum, 2010: 18).

Organismos intergubernamentales abrazaron el enfoque del capital humano. En primer lugar, el Banco Mundial, luego, organizaciones de fomento regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), después la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y otros centros. La Unesco no abandonó sus fines humanistas, pero disminuyó su influencia para impulsar políticas educativas. La teoría del capital humano encaja bien con la ideología neoliberal en sus esfuerzos por desterrar de los sistemas educativos al humanismo ya que considera que forma parte de tradiciones pedagógicas obsoletas, lejos de los objetivos del crecimiento económico.

Los instrumentos utilizados por los agentes del neoliberalismo eran encoger los presupuestos estatales, fomentar investigación aplicada, evaluaciones internacionales, clasificaciones (rankings), empaquetadas en una propaganda sutil con frases pegadizas como “habilidades para la vida” “sociedad del conocimiento” o “aprendizaje para todos” (Klees, Samoff, y Stromquist, 2012; Stromquist y Monkham, 2014). Esas organizaciones enmarcaron un “modelo internacional para la era de la información”. Sus componentes principales fueron: descentralización/autonomía escolar; el aprendizaje permanente; un currículum centralizado basado en competencias; sistemas centrales de evaluación; y profesionalización de los docentes (Beech, 2008). Ese núcleo común se convirtió en el Movimiento de Reforma Educativa Global, o GERM (en inglés, un juego de siglas y palabras para insinuar que se trata de un germen), como lo llamó Pasi Sahlberg (Hargreaves, 2015).

Hasta hace poco, parece que América Latina se mostraba renuente a promover reformas de este tipo; con excepción de Chile, que se convirtió en un ejemplo global, incluso como un laboratorio, donde la privatización de la educación tomó el mando y el gobierno del general Augusto Pinochet introdujo un sistema de vales para promover “justicia e imparcialidad” (Colegio de Profesores de Chile; Cox, 2005). Sin embargo, el eslogan de la reforma educativa lleva mucho tiempo en la región; el movimiento de Córdoba por la reforma universitaria en 1918 es el antecedente y cimiento de aventuras más recientes.

En términos generales, después de las luchas entre liberales y conservadores a lo largo del siglo XIX, los sistemas educativos de América Latina fueron moldeados bajo la inspiración del modelo napoleónico: centralizado, elitista, uniforme, orientado hacia las profesiones. La tradición liberal anglosajona, aunque tuvo cierta influencia a lo largo del siglo XX en segmentos de la educación privada, no levantó ámpula en comparación con el modelo hegemónico (Levy, 1986). Los sistemas escolares latinoamericanos, además, se constituyeron bajo los auspicios del Estado, que favorecieron la formación de sindicatos que impregnaron con sus políticas la configuración de la educación; éstas fomentaron prácticas clientelares entre los maestros, alejándose así de los ideales de la meritocracia; en el otro polo, los sindicatos defendieron y protegieron los derechos de los trabajadores de la educación.

Los proyectos de reforma educativa recopilados en este libro ofrecen una perspectiva amplia de las tendencias de transformación, pero también de la resistencia que generan esas reformas y la persistencia de ciertas tradiciones. Los casos estudian proyectos nacionales, pero no dejan de mencionar la influencia de las disposiciones y aprendizajes globales. Vale la pena comenzar con definiciones conceptuales, antes de abordar las relaciones entre las reformas en América Latina y las de otras latitudes.

REFORMA

La expresión “reforma educativa” quizá sea una de las más empleadas en la literatura internacional de educación comparada. Bastantes académicos dan por sentado que todos entienden el concepto y no lo definen ni trazan sus características, excepto para el análisis de sus casos. La consigna de la reforma educativa se utiliza para justificar políticas de gobiernos o para promover cambios en las escuelas para mejorar el aprendizaje de los estudiantes. La misma noción se usa para alinear proyectos liderados por organizaciones intergubernamentales o para explicar el impulso de comunidades que desean decidir el destino de sus escuelas. Los movimientos de cambio van desde aquellos que intentan transformar un sistema escolar completo hasta los que se enfocan en una práctica o institución en particular. Existen movimientos de reestructuración que promueven la enseñanza de valores religiosos, mientras que otros se oponen a tales intenciones.

No existe una definición conceptual satisfactoria de lo que es, o debería ser, la reforma educativa. Sin embargo, hay muchas maneras de dar sentido a los cambios en la educación. Puede resultar de los propósitos de los reformadores. Estos pueden incluir, por ejemplo, satisfacer necesidades percibidas de su sistema educativo o se emprenden para resolver una crisis. También pueden emplearse para fines políticos o para legitimar una política gubernamental dada (Bacharach, 1990; Bajaj, 2012; Gorski, 2014; Iturralde Guerrero, Maya, y Silva, 2017; Tyack y Cuban, 2001). Burton Clark argumentó: “Cambio es el concepto más utilizado en las ciencias sociales”. Intercambiar la palabra cambio por reforma puede ser útil. El estudio de reformas del sistema y microrreformas son vitales para el campo....