Kommunen im Finanzausgleich des Grundgesetzes (eBook)

Cover 1
Einleitung 33
A. Finanzpolitische Lage 33
B. Ziele und Gang der Untersuchung 35
Teil I: Grundlagen 39
A. Der Finanzausgleich des Grundgesetzes 39
I. Funktion des Ausgleichs zwischen Bund und Ländern 39
II. Verhältnis zu Zuständigkeits- und Finanzierungskompetenzen 40
III. Gegenstand 43
IV. Verfassungsrechtliche Grundstruktur 45
1. Die Stufen des aktiven Finanzausgleichs im Überblick 47
a) Primärer vertikaler Finanzausgleich 47
b) Primärer horizontaler Finanzausgleich 50
c) Sekundärer horizontaler Finanzausgleich 51
d) Sekundärer vertikaler Finanzausgleich 55
e) Gesamtschau 57
2. Rechtsquellen des Finanzausgleichs 58
B. Kommunen im föderalen Staat des Grundgesetzes – Aufgaben und Ausgaben 60
I. Grundbegriffe 61
II. Kommunales Aufgabenspektrum – Dezentralisierung der Verwaltung 62
1. Landesrechtliche Aufgabenmodelle 64
2. Aufgaben der Gemeindeverbände 66
3. Konkrete Tätigkeitsfelder 67
III. Kommunale Ausgabenlast 68
Teil II: Standortbestimmung – Kommunen zwischen Bund, Ländern und finanzwirtschaftlicher Selbständigkeit 72
A. Traditionelle Zuordnung zu den Ländern im Rahmen klassischer Zweistufigkeit der Staatsorganisation 73
B. Relativierung der Verhältnisse? 76
I. These von der modifizierten Zweistufigkeit 76
II. Gestiegenes Verantwortungsempfinden beim Bund 77
C. Analyse der Verfassungslage 82
I. Finanzwirtschaftliche Verselbständigung der kommunalen Ebene 84
1. Kriterien einer finanzwirtschaftlichen Verselbständigung 85
a) Einnahmeseite 86
b) Ausgabeseite 86
c) Zusammenfassung 89
2. Status quo finanzwirtschaftlicher Verselbständigung 90
a) Einnahmeseitige Verselbständigung 90
aa) Ansätze der Selbstbestimmung 91
bb) Grenzen der Autonomie 92
b) Ausgabeseitige Verselbständigung – Kommunen und Länder noch immer ein finanzieller Verbund oder ein einseitiger Finanzierungsstrom? 94
aa) Kommunen im Konnexitätsprinzip des Grundgesetzes 95
(1) Regel-Ausnahme-System der Finanzierungsverantwortung 95
(2) Übertragbarkeit der Wertungen auf das Verhältnis Land - Kommune 97
(3) Partielle Freistellungs- bzw. Weiterleitungspflicht bei Kostentragung durch den Bund 100
bb) Selbstverwaltungsgarantie als Schutz gegen Fremdzugriff 104
(1) Dogmatik der Selbstverwaltungsgarantie 104
(2) Legitimation der Selbstverwaltungsgarantie 107
(3) Zulässigkeit der Übertragung von Finanzierungsverantwortung 109
(a) Eingriffsqualität von Aufgabenzuweisungen 111
(aa) Klassischer Eingriff 112
(bb) Mittelbarer Eingriff 112
(cc) Verantwortungszusammenhang 113
(b) Art. 28 Abs. 2 S. 3 Hs. 1 GG als grundlegender Impuls? 115
3. Zwischenergebnis: Grad kommunaler Autonomie nach Maßgabe des Grundgesetzes 118
II. Verschiebung zum Bund? 119
1. Konkretisierung der Fragestellung und Bedeutung 119
2. Grundregel: Verbot von Finanzbeziehungen 122
3. Berührungspunkte 123
a) Sonderlastenausgleich 124
b) Bundeskompetenzen im Verteidigungsfall 126
c) Kooperation zwischen Bund und Gemeinden (Gemeindeverbänden) im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende 126
aa) Entstehungsgeschichte 127
bb) Regelungsinhalt 128
cc) Bewertung der Norm und ihr Einfluss auf das Bund-Gemeinde-Verhältnis 130
d) Kommunale Steuerbeteiligungen 134
aa) Art der Finanzbeziehung – Träger der Belastung 134
bb) Aufgabe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs 136
(1) Historie der Beteiligungen 137
(a) ESt-Beteiligung – Finanzverfassungsreform 1969 137
(b) USt-Beteiligung 138
(c) Zwischenergebnis 141
(2) Zielsetzung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern 141
(3) Zwischenergebnis 143
e) Investitionsfonds und Geldleistungsgesetze 144
aa) Finanzhilfen nach Art. 104b Abs. 1 S. 1 GG 144
(1) Voraussetzungen der Gewährung 145
(2) Einfallstor zur Kommunalfinanzierung durch den Bund? 147
(3) Ausblick: Art. 104c E-GG 153
(4) Einfluss auf den vertikalen Finanzausgleich 154
(5) Rechtsfolge: Finanzhilfepflicht? 154
bb) Beteiligung an Geldleistungsgesetzen 155
(1) Faktische Finanzbeziehung 155
(2) Handlungspflicht des Bundes? 157
f) Ausblick: Gemeindesteuerkraftzuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 S. 6 E-GG 160
4. Zwischenergebnis: Bund und Kommunen 162
III. Charakteristika des finanzwirtschaftlichen Verhältnisses von Ländern und Kommunen 163
1. Anspruch auf Mindestausstattung als unverhandelbare Untergrenze oder Leistungsfähigkeitsvorbehalt? 165
a) Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben als unantastbarer Kernbereich der Selbstverwaltung 166
b) Vollumfänglicher Leistungsfähigkeitsvorbehalt 166
c) Bundesverfassungsrechtliche Bewertung 167
aa) Anspruch auf angemessene Finanzausstattung 170
bb) Finanzausstattung als Bestandteil des Kernbereichs des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden 171
cc) Gemeindeverbände 175
dd) Grenzen 176
2. Bundesverfassungsrechtliche Konturen oberhalb der Minimalgrenzen 178
3. Blick auf die landesrechtlichen Verteilungskonzepte 181
a) Einseitige Orientierung an den Landesfinanzen 182
b) Gegenüberstellung der Finanzentwicklung 183
c) Zwischenfazit 184
4. Zwischenergebnis: Land und Kommunen 184
D. Standortbestimmung: Ergebnis 185
Teil III: Ertragsrechte und Finanzierungsverantwortung der Kommunen im bundesstaatlichen Finanzausgleich 187
A. Originäre Steuererträge von Gemeinden und Gemeindeverbänden 188
I. Gewerbesteuer 189
1. Ertragshoheit und Legitimation 189
2. Hebesatzrecht 191
3. Horizontale Verteilung 193
a) Vorgaben des Grundgesetzes 193
b) Einfachgesetzliche Interpretation 194
c) Bewertung 195
4. Gewerbesteuerumlage 196
a) Grundlage 196
b) Ermittlung 197
c) Bewertung der Umlage 199
II. Grundsteuer 200
III. Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern 202
IV. Einkommensteueranteil 205
1. Anteilshöhe 206
2. Verteilung auf Länderebene 207
3. Verteilung auf die einzelnen Gemeinden 210
4. Bewertung des Verteilungsmechanismus 211
V. Umsatzsteueranteil 213
1. Verteilungsmodus 214
a) Verteilung auf die Länder 215
aa) Drei Viertel des kommunalen Anteils - § 5b GFRG 216
bb) Ein Viertel des kommunalen Anteils - § 5a GFRG 217
b) Verteilung auf die Gemeinden 218
2. Bewertung des Verteilungsmechanismus 218
VI. Zusammenfassung und Blick auf die finanzielle Lage der Kommunen 220
VII. Reformüberlegungen: Anreizorientierte Einnahmestrukturen auf solider Basis 225
1. Vorüberlegungen 225
2. Abschaffung der Gewerbesteuer? 227
3. Intensivierung der Anreize bei der Einkommensteuer 229
a) Erhöhung / Abschaffung der Höchstbeträge 229
b) Kommunales Hebesatzrecht 229
4. Verteilung der Umsatzsteuer nach Einwohnern 232
a) Notwendigkeit einer Verfassungsänderung? 234
b) Reichweite des Ausgleicheffekts 235
B. Passiver Finanzausgleich 237
I. Strikte Konnexitätsregeln der Länder als Präventivschutz 238
1. Verselbständigung der Kommunen durch Landesverfassungsrecht – Konnexitätsregelung des Art. 57 Abs. 4 S. 2-4 NdsVerf 239
a) Tatbestand 240
aa) Aufgabenübertragung 241
bb) Aufgabenänderung als konnexitätsauslösendes Ereignis 244
(1) Änderungen des Landesrechts 245
(2) Änderungen des Bundesrechts 246
(a) Befugnis zur Aufgabenänderung 247
(b) Aufgabenänderung bei landesgesetzlicher Zuweisung 249
(c) Wegfall bundesgesetzlicher Zuweisung 250
cc) Kostenverursachung 252
b) Rechtsfolge: Ausgleichspflicht 254
aa) Strenge und relative Konnexität 254
bb) Umfang der Ausgleichspflicht 255
cc) Zeitlicher Zusammenhang 257
dd) Kostenprognose 257
c) Rechtsschutz 259
2. Bewertung aus dem Blickwinkel kommunaler Verselbständigung 259
a) „Wer bestellt, der zahlt auch“ – Bewertung des Entwicklungsstands 260
b) Bundesverfassungsrechtliche Absicherung? – Kritische Anmerkungen zur Konzeption 262
II. Wachsende Sozialausgaben als Problem der Kommunalfinanzierung 264
1. Soziale Aufgaben und Ausgaben – ein Überblick 265
a) Grundsicherung für Arbeitsuchende 266
aa) Leistungen 267
bb) Träger und Kosten 267
b) Sozialhilfe 269
aa) Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung /Hilfen zum Lebensunterhalt 269
bb) Besondere Bedarfssituationen 270
cc) Träger und Kosten 271
c) Asylbewerberleistungsgesetz 272
d) Kinder- und Jugendhilfe SGB VIII 274
e) Weitere Leistungsgesetze 276
2. Gesamtbetrachtung und Entwicklung der Sozialausgaben 277
a) Zusammenfassung 277
b) Entwicklung (kommunaler) Sozialausgaben 278
3. Finanzierung der Sozialausgaben am Beispiel Niedersachsen 281
a) Finanzierung der Pflichtaufgaben innerhalb des kommunalen Ausgleichssystems 281
aa) Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises 282
bb) Berücksichtigung im Bedarfsansatz 284
b) Finanzierungstrukturen in einzelnen Aufgabenbereichen 284
aa) Finanzierung der Sozialhilfe 284
bb) Finanzierung der Grundsicherung für Arbeitsuchende 286
cc) Finanzierung des Asylbewerberleistungsgesetzes 287
dd) Finanzierung der Kinder- und Jugendhilfe 288
ee) Finanzierung weiterer ausgewählter Leistungen 289
4. Zwischenergebnis 290
III. Weitere Vertikalisierung als Lösungsmodell? 292
1. Gründe der vertikalen Ausrichtung 292
2. Ausgestaltungvarianten 294
a) Grundlegende Ansätze: Gesetzeskausalität zw. Bund u. Ländern/Mehrbelastungsausgleich zw. Bund u. Kommunen 294
b) Neuere Diskussion 296
3. Einschätzung zu Vertikalisierungsbestrebungen 299
IV. Stärkung bestehender Verfassungsstrukturen 301
1. Entlassung der Kommunen aus der Aufgabenwahrnehmung 303
2. Verdichtung von Landes- und Kommunalfinanzen 304
a) Ausdrücklicher Anspruch auf angemessene Finanzausstattung 305
b) Legislatives Mitspracherecht der Kommunen 305
c) Verlagerung der Finanzierungsverantwortung für Geld- und Sachleistungen auf die Bundesländer 306
aa) Finanzierung der Übernahme 307
bb) Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Leistungserstattungspflicht 308
(1) Standort im Grundgesetz 308
(2) Adressat der Erstattungspflicht 310
(3) Begünstigte des Anspruchs 310
(4) Anknüpfungspunkt: Pflicht zur Leistungsgewährung 310
(5) Leistung 311
(a) Eingrenzung nach Rechtsgebieten 312
(b) Eingrenzung nach Leistungsart 312
(c) Erheblichkeitsschwelle 315
(6) Rechtsfolge 316
(7) Verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz – Beschwerdegegenstand 317
(8) Formulierungsvorschlag und Umsetzungsschritte 318
cc) Vorzüge und mögliche Kritikpunkte 320
(1) Vorteile gegenüber Status quo und alternativen Vorschlägen 320
(a) Geringere Konjunkturabhängigkeit der Kommunalfinanzierung 320
(b) Grundlegender Schritt in Richtung fiskalischer Äquivalenz 320
(c) Nachhaltigkeit des Lösungskonzepts und Förderung kommunaler Investitionen 321
(d) Erhalt föderaler Verhandlungsspielräume und Stärkung der Zweistufigkeit 321
(e) Ausgleichende Effekte zwischen den Kommunen 322
(f) Effektivere Schuldenbegrenzung 323
(g) Stärkere Unabhängigkeit von der Leistungsfähigkeit der Länder 323
(h) Verringerung des Konfliktpotentials unter den Kommunen 323
(i) Verringerung des Konfliktpotentials innerhalb der Gemeinden 324
(j) Geringerer Quantifizierungs- und Verwaltungsaufwand 325
(k) Vermeidung von Parallelstrukturen 326
(l) Reaktionsfähigkeit und Reaktionsbereitschaft der Gesetzgebung 326
(m) Verringerung des Konfliktpotentials im Länderfinanzausgleich i.e.S. 327
(2) Möglicherweise entgegenstehende Erwägungen 327
(a) Überlastung einzelner Bundesländer 327
(b) Wirtschaftlichkeitsverluste 328
(c) Anreizverlust zur Pflege von Arbeitsplätzen 329
(d) Null-Summen-Spiel 330
(e) Drohender Autonomieverlust der Kommunen 331
(f) Autonomieverlust der Länder 332
C. Ertragsrechte und Finanzierungsverantwortung: Ergebnis 333
Teil IV: Das Gebot der Gemeindeberücksichtigung 336
A. Horizontale Verteilung des Steueraufkommens und ausgleichende Korrekturen der Erstverteilung 337
I. Erstverteilung auf die Länder als Vorfrage des Berücksichtigungsgebotes 337
1. Ertrags- und Landessteuern 337
2. Umsatzsteuer 338
II. Umverteilung der Landeseinnahmen unter Berücksichtigung der Finanzkraft und des Finanzbedarfs der Gemeinden 340
1. Bemessungsgrundlage 342
a) Finanzkraft 342
aa) Ausgleichserhebliche Einnahmen von Land und Kommunen 343
bb) Sicherung des Eigenbehalts – anreizorientiertes Element 344
b) Abstrakter Bedarf als Vergleichsmaßstab 344
c) Anteilige Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen 347
2. Tarif 347
III. Ergänzende Zuweisungen des Bundes – Nachwirkung des Berücksichtungsgebotes 350
B. Gebot der Gemeindeberücksichtigung – Element der Bemessungsgrundlage des sekundären horizontalen Finanzausgleichs 352
I. Struktur und Begrifflichkeiten des Gebotes 352
II. Finanzpolitische Bedeutung des Berücksichtigungsumfangs 354
III. Zulässigkeit ergebnisorientierter Ansätze 356
1. Finanzverfassung als justiziabler Rahmen 356
a) Die Einwände 357
b) Position des Bundesverfassungsgerichts 358
c) Art. 107 Abs. 2 GG als verbindliche Rahmenordnung 359
2. Anforderungen der Ausgleichssystematik 361
IV. Zwischenergebnis und Ausblick auf die weitere Prüfung 363
C. Historische Entwicklung und Argumentationslinien zum Berücksichtigungsumfang 364
I. Die ersten Jahre 364
II. Finanzverfassungsreform 1955 – Erstmalig anteilige Berücksichtigung 366
III. Folgeentwicklung bis 1969 369
IV. Finanzverfassungsreform 1969 370
V. Berücksichtigungsgebot im Fokus von Literatur und Rechtsprechung 373
1. Rechtswissenschaftliche Literatur der 70er und frühen 80er Jahre 375
2. BVerfG: FAG I (1986) – Begriff der Finanzkraft 378
a) Entscheidung 378
b) Gesetzgeberische Folgeentwicklung 381
c) Aufnahme der unterbliebenen Reform im Schrifttum 384
3. BVerfG: FAG II (1992) – Berücksichtigungsgebot im Fokus 386
a) Entscheidung 386
aa) Kommunale Finanzkraft 387
bb) Kommunaler Finanzbedarf 389
cc) Prozentualer Abschlag von der kommunalen Finanzkraft 391
b) Gesetzgeberische Folgeentwicklung 393
c) Aufnahme des Urteils im Schrifttum 394
4. BVerfG: FAG III (1999) – Maßstäberechtsprechung 397
a) Entscheidung 397
b) Gesetzgeberische Folgeentwicklung – 64 % 401
c) Der Weg zur geltenden Neuregelung: Vom Maßstab zum Ausgleich? 402
aa) Gang des Gesetzgebungsverfahrens 402
bb) Finanzwissenschaftliche Begründung 405
d) Reaktionen der Literatur zur Anhebung des Hundertsatzes und gegenwärtige Diskussion 407
5. BVerfG: FAG IV – Maßstabsbildung auf dem Prüfstand 414
VI. Resümee 414
1. Historisches Argument für einen ergebnisorientierten Ansatz? 415
2. Verfassungswidrigkeit infolge der Missachtung zeitlicher Verfahrensvorgaben? 417
3. Gegenüberstellung der Argumente 419
D. Analyse der Argumentationslinien 421
I. Grammatikalische und ausgleichssystematische Annäherung 421
1. Von grammatikalischen Ober- und Untergrenzen 421
2. Anreizeffekte, Schutzmechanismen, sowie die Stärkung und Nivellierung der Gemeindefinanzkraft 423
II. Zum Argument der (verringerten) Finanzierungsverantwortung – Additives Grundkonzept alternativlos? 424
1. Sinkende Gemeindeeinnahmen als Indiz für höhere Landesausgaben? 425
a) Verfassungssystematischer Befund zur Finanzierungsverantwortung 425
b) Mangelnde Aussagekraft des Befunds innerhalb des additiven Konzepts 426
2. Überlegungen zur genaueren Erfassung der Finanzierungsverantwortung 428
a) Abstrakte Abbildung der Finanzierungsverantwortung 429
b) Konkrete Erfassung kommunaler Finanzierungssalden 429
c) Konkrete Erfassung derivativer Zuweisungen 430
3. Verfassungsrechtlicher Spielraum für eine Neuinterpretation des Berücksichtigungsgebotes 431
a) Wortlaut 431
b) Ausgleichssystematik 431
c) Unterschiedliche Aufgabebelastung der Kommunen als Hindernis 432
4. Zwischenergebnis und weiterführende Überlegungen 433
III. Bedarfsansatz 434
1. Normatives Gebot der Bedarfsberücksichtigung 434
a) Landesebene 434
b) Kommunalebene 436
2. Steuerkraft als Bedarfsindikator 439
a) Mangel empirischer Befunde 439
b) Nachvollziehbarkeit der Annahme 441
3. Zwischenergebnis 443
IV. Finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit kommunaler Selbstverwaltungskörperschaften 443
1. Bemessung der Abschlagshöhe 445
2. Mehrwert für das Ausgleichsystem? 448
a) Kein Beitrag zur Erfassung von Finanzkraftunterschieden 448
b) Zugriff auf kommunale Einnahmen – Problem der Bemessungsgrundlage oder des Tarifs? 451
3. Zwischenergebnis 454
V. Analyse der Argumentationslinien: Ergebnis 455
Literaturverzeichnis 459