Strategien für eine starke Verwaltung (eBook)

1.1 Demografischer Wandel in Deutschland: Herausforderungen und Ansatzpunkte für die Personalpolitik des öffentlichen Dienstes

Dr. Andreas Ette, Prof. Dr. C. Katharina Spieß

1.1.1 Einleitung

Mit der »Formel« des demografischen Wandels in Deutschland ist zumeist gemeint, dass die Bevölkerungszahlen rückläufig sind und somit das Erwerbstätigenpotenzial zurückgeht. Diese Trends sind seit Langem unübersehbar, nur sind die damit verbundenen Herausforderungen heute besonders gravierend, da sie zu spürbaren Konsequenzen für den Arbeitsmarkt und die Gesellschaft führen. Der öffentliche Diskurs konzentriert sich meist auf die augenscheinlichsten Konsequenzen dieser beiden Trends – die Herausforderungen für das umlagefinanzierte System der deutschen Sozialversicherungen. Dabei werden aber Entwicklungen übersehen, die für die Politik und die Gesellschaft nicht weniger wichtig sind und vorausschauendes Handeln erfordern. Das betrifft unter anderem die Konsequenzen des demografischen Wandels für den öffentlichen Dienst: Mit einem abnehmenden Erwerbspersonenpotenzial steigt die Konkurrenz um qualifizierte Arbeitskräfte, sowohl innerhalb des öffentlichen Sektors als auch zwischen dem öffentlichen Sektor und dem privatwirtschaftlichen ­Bereich.

Für den Staat in seiner Rolle als Arbeitgeber stellen die Erwerbstätigen im öffentlichen Sektor eine seiner wesentlichen Ressourcen dar, denn deren Anzahl und Qualifikationen sind entscheidende Faktoren, welche die Qualität der Leistungserbringung staatlicher Akteure und damit staatlichen Handelns beeinflussen. Die zunehmend größere Kluft zwischen dem Angebot und der Nachfrage nach qualifizierten Fachkräften wirft die Frage auf, wie der öffentliche Dienst seine vielfältigen Aufgaben – vom Gesundheitswesen über den Bildungssektor bis hin zur öffentlichen Sicherheit – zukünftig erfüllen kann.

Der demografische Wandel verschärft aber nicht nur die Konkurrenz um qualifizierte Arbeitskräfte, sondern bringt auch neue Aufgaben für den öffentlichen Dienst mit sich, die neben den demografisch bedingten auch mit gesellschaftlich bedingten Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur einhergehen. So steigt seit vielen Jahren die Frauenerwerbstätigkeit und immer mehr Eltern – insbesondere Mütter – vereinbaren Familien- und Erwerbsarbeit. Allerdings zeigt sich dies vorrangig in einem Anstieg der Teilzeiterwerbstätigkeit, wobei im europäischen Vergleich nur die Niederlande, Österreich und die Schweiz höhere Teilzeitquoten von Frauen als Deutschland aufweisen. Außerdem verringert sich die Haushaltsgröße privater Haushalte. So gab es beispielsweise bis Mitte der 1990er-Jahre nur 2,2 Millionen Single-Haushalte mit Kindern – heute sind es gut 25 % mehr. Im Jahr 2021 lebten 37 % der Frauen im Alter von 30 Jahren mit Partner oder Partnerin sowie mit Kind(ern) – im Jahr 1996 waren es noch 53 %. Mit diesen Veränderungen der Haushaltsformen und der zunehmenden Frauenerwerbstätigkeit ist beispielsweise der Bedarf an Kindertagesbetreuung außerhalb der Familie sowie an ganztägigen Schulangeboten gestiegen. Mit dem zunehmenden Anteil älterer und vor allem hochbetagter Menschen wird wiederum der Bedarf an qualifizierten Pflegeleistungen in und außerhalb der privaten Haushalte zunehmen, was eine zusätzliche Herausforderung für die Vereinbarkeit von Sorge- und Erwerbsarbeit entlang des Lebensverlaufs für alle Beschäftigten, auch die im öffentlichen Dienst, schafft. Diese Entwicklungen und Herausforderungen für den Arbeitsmarkt verschärfen sich weiter, wenn die geburtenstarken Jahrgänge der späten 1950er- und 1960er-Jahre – die sogenannten Babyboomer – in den Ruhestand gehen.

Wie der öffentliche Dienst von diesen Herausforderungen im Besonderen betroffen ist und mit welchen Maßnahmen er diesen begegnen kann, ist Gegenstand des vorliegenden Beitrags. Bevor darauf detaillierter eingegangen wird, wird der demografische Wandel im Allgemeinen für Deutschland erläutert, damit darauf aufbauend Ähnlichkeiten und Spezifika für den öffentlichen Dienst diskutiert werden können.

1.1.2 Demografischer Wandel in Deutschland

Der demografische Wandel beschreibt im Allgemeinen Veränderungen von Altersstruktur und Größe einer Bevölkerung durch sich ändernde Geburtenzahlen, Sterbezahlen und Wanderungsbewegungen. Die Bevölkerungsentwicklung in den westlichen Industriestaaten ist durch geringe, unter dem Bestandserhaltungsniveau liegende Geburtenzahlen, eine steigende Lebenserwartung sowie eine steigende Zahl von Sterbefällen charakterisiert. Internationale Wanderungsprozesse wirken diesen Trends in den meisten Ländern entgegen, dennoch werden die Bevölkerungen in den meisten Ländern immer älter, wenn auch nicht so stark wie vielfach angenommen.

Dieser Alterungsprozess ist auch die wesentliche Konsequenz des demografischen Wandels der letzten Jahrzehnte für Deutschland: Die hohe Zahl an Geburten in den 1950er- und 1960er-Jahren – der sogenannte Babyboom – führte dazu, dass noch zu Beginn der 1990er-Jahre Menschen zwischen 20 und 40 Jahren die am stärksten besetzten Altersgruppen repräsentierten. Gleichzeitig war die Generation der über 65-Jährigen stark reduziert – eine Folge des Geburtenausfalls im Ersten Weltkrieg und der zahlreichen Toten während des Zweiten Weltkriegs. Insgesamt lag das Durchschnittsalter der Bevölkerung in Deutschland damals noch bei 39,3 Jahren (siehe Abb. 1).

In den vergangenen drei Jahrzehnten hat der demografische Wandel die Bevölkerungspyramide deutlich verändert – sie ist »oben« dicker und »unten« deutlich dünner geworden. Die nachkommenden Generationen sind seitdem zahlenmäßig immer kleiner als die der Elterngeneration. Der Sockel an Kindern und Jugendlichen – auf dem die Pyramide steht – wird entsprechend zunehmend schmaler. Dieser demografische Alterungsprozess, bei dem sich der Anteil der älteren Bevölkerung relativ zur Gesamtbevölkerung vergrößert, hat auch zur Folge, dass ein großer Teil der heute Erwerbstätigen über 50 Jahre alt ist. In den kommenden Jahren geht mit den Babyboomern ein vergleichsweiser großer Anteil der heute noch erwerbstätigen Menschen innerhalb weniger Jahre in den Ruhestand. Zum Alterungsprozess der Bevölkerung trägt zusätzlich auch bei, dass durch die in den vergangenen Jahrzehnten angestiegene Lebenserwartung deutlich mehr Menschen sehr hohe Lebensalter erreichen als früher (vgl. Sulak et al 2022).

Trotz dieser Entwicklungen ist das Durchschnittsalter nur um etwas mehr als fünf Jahre auf mittlerweile 44,6 Jahre im Jahr 2021 gestiegen und die Bevölkerung ist insgesamt nicht geschrumpft, sondern hat sich von 80,3 Millionen im Jahr 1991 auf zwischenzeitlich 84,4 Millionen im Jahr 2022 vergrößert. Ein erster Grund für diese unerwartete Entwicklung ist der Anstieg der Zahl der Geburten während der letzten zehn Jahre: Wurden 2012 rund 674.000 Neugeborene registriert, folgte in den kommenden Jahren bis 2016 ein kräftiger Zuwachs auf 792.000 und auch in den Folgejahren pendelten die Geburtenzahlen zwischen 773.000 und 795.000. Während im Durchschnitt der letzten zehn Jahre 758.000 Kinder geboren wurden, waren es nur 682.000 im vorigen Zehnjahreszeitraum. Dafür ist einerseits ein leichter Anstieg der Fertilität der Frauen verantwortlich. Andererseits verbirgt sich dahinter aber auch ein struktureller Effekt beim Aufbau der Bevölkerung: Die vergleichsweise stark besetzten Geburtsjahrgänge der 1980er- und 1990er-Jahre, die sich wiederum vor allem aus Kindern der Babyboomer zusammensetzen, befinden sich mittlerweile in der Phase der Familienbildung (vgl. Fiedler et al. 2023).

Ein zweiter Grund für den Anstieg der Bevölkerungsgröße und den – im Vergleich zu Prognosen der 1990er- und 2000er-Jahre – langsameren Anstieg der Alterung war die hohe internationale Zuwanderung, die insbesondere bei der Altersgruppe der jungen Erwachsenen zu deutlichen Zuwächsen führte. Während Deutschland hinsichtlich des Einflusses der Zuwanderung auf die Altersstruktur bisher im internationalen Mittelfeld lag (Kraus et al. 2018) und auch zwischen 2000 und 2009 vergleichsweise wenige Menschen nach Deutschland zogen, hat sich die Dynamik seitdem deutlich erhöht. So sind seit 2012 etwa 17,6 Millionen Menschen nach Deutschland gekommen, während rund 11,5 Millionen das Land wieder verlassen haben. Daraus ergibt sich ein Wanderungszuwachs von 6,1 Millionen Menschen. Herkunftsregionen und Motive sind dabei ganz unterschiedlich: Zunächst wanderten vor allem Menschen aus Süd- und Osteuropa zu, die im Rahmen der EU-Freizügigkeitsregelung gekommen sind. Ab Mitte der 2010er-Jahre haben wirtschaftliche und politische Krisen im Nahen Osten dazu geführt, dass viele Menschen aus Syrien, Afghanistan und dem Irak Schutz in Europa gesucht haben. Gleichzeitig nahm auch die Zahl der aus Afrika kommenden Menschen zu. Im letzten Jahr waren es vor allem Frauen und Kinder aus der Ukraine, die ihr Land aufgrund des russischen Angriffskriegs verlassen haben (Sauer et al. 2023).

Die internationalen Wanderungsgewinne während des vergangenen Jahrzehnts wirkten der Bevölkerungsalterung und -schrumpfung entgegen. Dennoch stellt der demografische Wandel für viele Bereiche weiterhin eine große Herausforderung dar. Die Zahl der Menschen im erwerbsfähigen Alter (20–64 Jahre) hat von 51,5 Millionen zu Beginn der 1990er-Jahre weitgehend kontinuierlich auf 49,8 Millionen im Jahr 2006 abgenommen. Insbesondere die Zuwanderungsgewinne des...