Föderalismus und Naturschutz (eBook)

Dr. Axel Volkery promovierte bei Prof. Dr. Martin Jänicke am Lehrstuhl für Vergleichende Politikanalyse am Fachbereich Politik und Sozialwissenschaft der Freien Universität Berlin. Er ist als Projektmanager für Politik- und Szenarioanalyse bei der Europäischen Umweltagentur in Kopenhagen tätig.

Geleitwort 6
Vorwort 8
Inhaltsverzeichnis 10
Abbildungsverzeichnis 14
Tabellenverzeichnis 14
Abkürzungsverzeichnis 16
1 Einleitung 17
1.1 Problemaufriss 17
1.2 Fragestellung der Arbeit 22
1.3 Methodisches Vorgehen und Gang der Untersuchung 24
1.4 Forschungsstand und Relevanz der Studie 27
2 Analytischer Rahmen 29
2.1 Erfolgsbedingungen von Umweltpolitik 29
2.2 Die abhängige Variable: Umweltpolitischer Erfolg 31
2.3 Die indirekten unabhängigen Variablen: Einflussfaktoren umweltpolitischer Handlungskapazität 33
2.4 Die direkte unabhängige Variable: Handlungsstrategien 40
3 Erfolgsbedingungen einer Modernisierung des Bundesnaturschutzrechts 43
3.1 Die abhängige Variable: Die Vorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes und ihr Reformbedarf 43
3.2 Die indirekten unabhängigen Variablen: Problemstruktur, Akteure, Handlungsbedingungen, internationale und europäische Rechtsvorgaben sowie subnationale Politiken 51
3.3 Die direkte unabhängige Variable: Konfliktmindernde kapazitätsschonende Handlungsstrategien 73
4 Die Reform des Bundesnaturschutzrechts 79
4.1 Rückblick: Entstehung und Anläufe zur Reform des Bundesnaturschutzgesetzes 79
4.2 Überblick: Der Entstehungsprozess des BNatSchG n.F. 83
4.3 Verschiebung der Machtverhältnisse auf Länderebene – Implikationen für die Novelle des BNatSchG 86
4.4 Die Bestimmungen des neuen Bundesnaturschutzrechts 88
4.5 Politikformulierung 1998-2002 107
5 Die Umsetzung der Vorgaben des neuen Bundesnaturschutzrechts in den Ländern 129
5.1 Einflussfaktoren von Umsetzungsprozessen 129
5.2 Zeitlicher Verlauf der Umsetzungsprozesse 147
5.3 Die Umsetzung in Baden-Württemberg 149
5.4 Die Umsetzung in Bayern 151
5.5 Die Umsetzung in Berlin 152
5.6 Die Umsetzung in Brandenburg 154
5.7 Die Umsetzung in Bremen 163
5.8 Die Umsetzung in Hamburg 164
5.9 Die Umsetzung in Hessen 165
5.10 Die Umsetzung in Mecklenburg-Vorpommern 172
5.11 Die Umsetzung in Niedersachsen 174
5.12 Die Umsetzung in Nordrhein-Westfalen 176
5.13 Die Umsetzung in Rheinland-Pfalz 184
5.14 Die Umsetzung im Saarland 192
5.15 Die Umsetzung in Sachsen 202
5.16 Die Umsetzung in Sachsen-Anhalt 204
5.17 Die Umsetzung in Schleswig-Holstein 212
5.18 Die Umsetzung in Thüringen 219
6 Vergleichende Analyse der Umsetzung des neuen Bundesnaturschutzgesetzes 221
6.1 Vergleichende Analyse der Umsetzung einzelner Regelungsbereiche 221
6.2 Ranking der Bundesländer nach ihrer Umsetzungsbilanz 236
6.3 Einflussfaktoren der Umsetzung des Bundesnaturschutzrechts auf Länderebene 238
6.4 Abgleich der Anforderungen an die Novelle des BNatSchG mit der Bilanz der Umsetzung auf Landesebene 245
7 Restriktionen und Optionen einer Leistungssteigerung der deutschen Naturschutzpolitik 247
7.1 Tauglichkeit und Alternativen zur Handlungsstrategie der rot-grünen Regierungskoalition 247
7.2 Restriktionsanalyse umweltpolitischer Erfolgsbedingungen: Warum es zu keiner dynamischen Institutionenentwicklung kommt 250
7.3 Ansatzpunkte einer Strategie zur Leistungssteigerung 258
7.4 Handlungsspielräume der Leistungssteigerung 270
8 Fazit 275
9 Literaturverzeichnis 281
10 Anhang 299

1 Einleitung (S. 1)

1.1 Problemaufriss

Ein prägendes Kennzeichen des politischen Systems Deutschlands ist die bundesstaatliche Ordnung. International einmalig erfolgt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Bundesländern nicht nach materiellen, sondern nach funktionellen Kriterien: Die Verabschiedung von Gesetzen obliegt mit Ausnahmen dem Bund, die Umsetzung dagegen den Bundesländern. Im Laufe der Zeit haben die Bundesländer vermehrt Gesetzgebungskompetenzen an den Bund abgegeben und wurden dafür mit Mitsprache- und Zustimmungsrechten an der Gesetzgebung des Bundes kompensiert.

Mittlerweile bedarf die Mehrzahl aller Gesetzgebungsvorhaben des Bundes der Zustimmung des Bundesrates. Das Resultat ist ein System der politischen Entscheidungsfindung, das oft als Verhandlungsdemokratie bezeichnet wird und zu einer hohen Politikverflechtung von Bund und Ländern geführt hat. Seit den 1970er Jahren ist dieses System der Politikverflechtung immer wieder dafür kritisiert worden, dass es sowohl die Handlungsautonomie des Bundes als auch der Länder stark einschränkt.

Katzenstein hat hierfür den Begriff des „semi-souveränen Staates Deutschland" geprägt (Katzenstein 1987). Obwohl die bundesstaatliche Ordnung während der Wiedervereinigung als politisches Ordnungsprinzip noch unumstritten war, wird mittlerweile von der Mehrzahl der öffentlichen Meinungsträger und auch von vielen politikwissenschaftlichen Autoren die Forderung nach einer grundlegenden Reform der bundesstaatlichen Ordnung erhoben.

Sie verweisen darauf, dass Entscheidungsprozesse aufgrund der hohen Anzahl von Akteuren mit Vetomacht und der Unvereinbarkeit der Handlungslogiken des Föderalismus und des Parteienwettbewerbs zu lange dauern und deshalb mit Minimalkompromissen oder in der Blockade, der „Politikverflechtungsfalle" (Scharpf 1985), enden. Regelmäßig, so die Kritik, kommt es nur zu inkrementellen Reformen, die den Status-Quo fortschreiben und gesellschaftliche Handlungserfordernisse systematisch verfehlen.

Ausgehend von dieser Kritik wird eine grundlegende Reform der bundesstaatlichen Ordnung als einziger Ausweg gesehen, die zu einer Entflechtung der politischen Handlungsebenen führt und Anreize für einen stärkeren Wettbewerb der Länder setzt (vgl. Scharpf 2004, Margedant 2003, Lehmbruch 2002, Grimm 2001). Kritiker dieser pauschalen Kritik des deutschen Föderalismus betonen dagegen, dass trotz der Politikverflechtung immer wieder grundlegende Reformen in Deutschland umgesetzt worden sind.

Sie verweisen auch auf die Ergebnisse vergleichender politikwissenschaftlicher Studien, denen zu Folge föderativ verfasste Staaten in einem Leistungsvergleich aller Indu- striestaaten keinesfalls schlechter abschneiden als unitarisch verfasste Staaten (Wachendorfer- Schmidt 2000, Jeffrey 1999, Lijphart 1999).

Auch mehrere Studien, welche die umweltpolitische Leistungsbilanz der OECD-Länder vergleichen, weisen der Variable Föderalismus nur eine geringe (bis gar keine) Erklärungskraft für die Performanz von Umweltpolitik zu (Scruggs 2003, Jahn und Wälti 2003, Lafferty und Meadowcraft 2000, Weidner und Jänicke, 2002, Jänicke und Weidner, 1997). Die eher negative Wahrnehmung des Föderalismus in Deutschland steht auch im interessanten Kontrast zum internationalen Trend der Politikentwicklung: Im Verlauf der letzten zwei Jahrzehnte hat der Föderalismus als politisches Ordnungsprinzip weltweit an Attraktivität gewonnen, die Mehrzahl der Industrieländer weist mittlerweile eine bundesstaatliche Ordnung auf (Benz 2003).

Allerdings ist der Verflechtungsgrad der meisten föderalen Systeme nicht ähnlich hoch wie der Verflechtungsgrad des deutschen Föderalismus (Benz 2001). Kritiker wie Verteidiger des deutschen Föderalismus stimmen darüber überein, dass die Kosten einer politischen Entscheidung relativ hoch sind, da sie langwierige Verhandlungs- und Abstimmungsprozesse erfordern, die überschattet sind von der Möglichkeit, dass einer von vielen Veto-Spielern sein Veto einlegt und den Prozess blockiert.