Mehrebenen-Governance und Problemregelungsineffektivität in der EU (eBook)

Danksagung 5
Inhaltsverzeichnis 6
Abkürzungsverzeichnis 13
Abbildungsverzeichnis 16
Tabellenverzeichnis 18
1 Einleitung 20
1.1 Problemaufriss und Fragestellung 20
1.2 Theoretische Ansätze und methodisches Vorgehen 29
1.3 Aufbau der Arbeit 31
1.4 Formalien 32
2 Analysekonzept 33
2.1 Die (In)Effektivität politischer Problemregelungsversuche als Untersuchungsgegenstand 33
2.1.1 (In)Effektivität – Begriffsklärung und Operationalisierung 33
2.1.2 Effektivität und Ineffektivität – Erklärungsansätze in der steuerungstheoretischen Diskussion 36
2.1.3 Zwischenfazit 40
2.2 Ineffektive Problemregelung als Ergebnis von Politikdesign und Politikimplementierung 41
2.2.1 Politikdesign und Ineffektivität 42
2.2.2 Politikimplementierung und Ineffektivität 48
2.2.3 Zwischenfazit 50
2.3 Politikdesign und Politikimplementierung als Ergebnisse von Akteurhandeln in Konstellationen in Interaktionen 56
2.3.1 Neoinstitutionalistische Hauptströmungen 56
2.3.1.1 Rational Choice-Institutionalismus 57
2.3.1.2 Soziologischer Institutionalismus 58
2.3.1.3 Historischer Institutionalismus 61
2.3.2 Synthese-Optionen 62
2.3.2.1 Allgemeine Theorie des Handelns nach H. Esser 64
2.3.2.2 Akteurzentrierter Institutionalismus 68
2.3.3 Zwischenfazit 72
2.4 Gegenstandsbezogene Spezifizierung: Akteure, Konstellationen und Interaktionen der Problemregelung durch die EU – EU Multi-level Governance 83
2.4.1 Multi-level Governance-Ansatz 84
2.4.2 Externe EU-Governance unter den Bedingungen der Beitrittskonditionalität 90
2.4.3 Governance im EU-Mehrebenensystem in nicht vergemeinschafteten Politikbereichen 91
2.4.3.1 Offene Methode der Koordinierung 92
2.4.3.2 Mainstreaming 93
2.4.4 Multi-level Governance und Europäisierung 94
2.4.5 Zwischenfazit 96
2.5 Analysemodell, Methoden und Übersicht der verwendeten Literatur 99
2.5.1 Zentrale forschungsleitende Fragen und Analysemodell 99
2.5.2 Methoden 102
2.5.2.1 Wissenschaftstheoretisches Verständnis 102
2.5.2.2 Forschungsdesign 103
2.5.2.2.1 Forschungsstrategie 103
2.5.2.2.2 Datenerhebung 104
2.5.2.2.3 Detaillierte Darstellung und Begründung des Forschungswegs 107
2.5.3 Roma und Roma-Politik: Benennungs- und Datenprobleme, Übersicht der verwendeten Literatur 116
2.5.3.1 Zum Gebrauch der Ethnonyme Roma, Zigeuner, Gypsies 116
2.5.3.2 Roma und ihre Situation: Datenprobleme 118
2.5.3.3 Verwendete Literatur 121
2.5.3.3.1 Literatur zum „Roma-Problem“ 121
2.5.3.3.2 Literatur zum politischen Umgang mit dem „Roma-Problem“ 123
3 Gegenstand der EU-Governance im Bereich der Roma-Politik: Das „Roma-Problem“ 129
3.1 Das „Roma-Problem“: Randständigkeit der Roma als lösungsbedürftiger Zustand auf EU-Ebene und in Bulgarien 131
3.2 Geschichte des „Roma-Problems“ 136
3.2.1 Annäherung an das Thema: Wer sind „die“ Roma? 136
3.2.1.1 Herkunft und frühe Migrationen 136
3.2.1.2 Traditionale soziale Organisation und Formen der sozialen Kontrolle 136
3.2.1.3 Roma als gruppenübergreifende ethnische Gemeinschaft 141
3.2.1.4 Roma-Gruppen in Bulgarien 142
3.2.1.5 Soziale Organisation der Roma in Bulgarien 145
3.2.2 Roma als Problemträger: historische Übersicht des politischen Umgangs mit Roma in Europa (13./14. Jh. – 1989) 146
3.2.3 Fokusverengung: Geschichte des bulgarischen „Roma-Problems“ und der Roma-Politik in Bulgarien (1878/9-1989) 148
3.2.3.1 Roma im bulgarischen Nationalstaat 1878/9-1944 148
3.2.3.2 Roma-Politik 1944-1989 149
3.2.4 Zusammenfassung: Randständigkeit der Roma als historische Kontinuität und Politikgegenstand 153
3.3 Das „Roma-Problem“ im Untersuchungszeitraum (1990-2013) 154
3.3.1 Demografische Daten: Roma in Europa, in der EU, in Bulgarien 154
3.3.2 Randständigkeit der Roma in Europa 156
3.3.2.1 Sozio-ökonomische Randständigkeit 157
3.3.2.1.1 Bildung 157
3.3.2.1.2 Beschäftigung und Einkommen 162
3.3.2.1.3 Gesundheit 164
3.3.2.1.4 Wohnung 164
3.3.2.2 Soziale Ausgrenzung und Randständigkeit auf dem Bereich der organisierten Interessensvertretung 165
3.3.3 Randständigkeit der Roma in Bulgarien 167
3.3.3.1 Sozio-ökonomische Randständigkeit 167
3.3.3.1.1 Bildung 167
3.3.3.1.2 Beschäftigung und Einkommen 177
3.3.3.1.3 Wohnung 189
3.3.3.1.4 Gesundheit 193
3.3.3.2 Soziale Ausgrenzung auf individueller Ebene 198
3.3.3.3 Randständigkeit auf dem Bereich der organisierten Interessensvertretung 202
3.3.3.3.1 Politische Interessensvertretungen der Roma 202
3.3.3.3.2 Zivilgesellschaftliche Roma-Organisationen 204
3.3.3.3.3 Vertrauen und Misstrauen seitens der Roma-Bevölkerung gegenüber politischen und zivilgesellschaftlichen Interessenvertretungen 205
3.3.4 Zusammenfassung und Operationalisierung 208
3.3.4.1 Entwicklungstendenz und Brisanz des „Roma-Problems“ im Untersuchungszeitraum – Ineffektivität der Roma-Politik 208
3.3.4.2 Framing des „Roma-Problems“ als Instrument der Analyse 212
4 Externe EU-Governance des bulgarischen „Roma-Problems“ (1997-2006) 218
4.1 Akteurkonstellation 220
4.1.1 Akteure 220
4.1.1.1 Akteure der EU-Ebene 221
4.1.1.2 Nationalstaatliche Akteure 224
4.1.1.3 (I)NRO 226
4.1.1.4 OSZE 227
4.1.1.5 Europarat 228
4.1.1.6 Interaktionsforen 229
4.1.2 Institutioneller Rahmen und materielle Bedingungen 231
4.1.2.1 „Minderheitenkonditionalität“ der EU 231
4.1.2.2 Restriktive Finanzpolitik und Abbau des sozialistischen Wohlfahrtsstaats in Bulgarien 236
4.1.2.3 Zwischenfazit: Institutionelle Gelegenheitsstrukturen und materielle Anreize in der Akteurkonstellation 238
4.1.3 Diskursive Bedingungen 240
4.1.3.1 Diskursive Bedingungen auf EU-Ebene 241
4.1.3.1.1 Minderheitenschutz-Debatte der OSZE und des Europarats 241
4.1.3.1.2 Roma-Debatte der OSZE und des Europarats der frühen 1990-er Jahre 242
4.1.3.1.3 EU-Debatten: Bedeutung der Osterweiterung und des Minderheitenschutzes 245
4.1.3.1.4 Roma-Debatten des Europäischen Parlaments 246
4.1.3.2 Diskursive Bedingungen in Bulgarien 247
4.1.3.2.1 Bedeutung des EU-Beitritts für Bulgarien 247
4.1.3.2.2 Bedeutung des Minderheitenschutzes für Bulgarien 247
4.1.3.2.3 Bulgarische Roma-Debatte der frühen 1990-er Jahre 248
4.1.3.3 Zwischenfazit: Diskursiver Fit und Misfit in der Akteurkonstellation 251
4.2 Politikdesign zur Regelung des „Roma-Problems“ auf EU-Ebene 252
4.2.1 Einbindung des „Roma-Problems“ in den institutionellen Rahmen der sog. Minderheitenkonditionalität 252
4.2.2 Paradigmatische Ausgangspunkte und paradigmatische Entwicklungen zum „Roma-Problem“ und zur Roma-Politk auf EU-Ebene 253
4.2.3 Roma-bezogene Forderungen der EU an Bulgarien 256
4.2.3.1 Agenda 2000: Stellungnahme der Kommission zum Beitrittsantrag Bulgariens 256
4.2.3.2 Beschluss des Rates über die Grundsätze, Prioritäten, Zwischenziele und Bedingungen der Beitrittspartnerschaft mit der Republik Bulgarien 257
4.2.4 Zwischenfazit I: Bedürfnisorientiertheit, Konsistenz und Kohärenz des Politikdesigns 257
4.2.5 Zwischenfazit II: Die Merkmale des Politikdesigns als Ergebnis von Framing-Prozessen und subjektiven Kosten-Nutzen-Kalkülen in Konstellationen in Interaktionen 263
4.3 Bulgarische Roma-Politik im Rahmen der externen EU-Governance des „Roma-Problems“: Politikdesign 266
4.3.1 Ausgangssituation 266
4.3.1.1 Rechtliche Bindungen der bulgarischen Roma-Politik: Minderheitenrelevante Bestimmungen der bulgarischen Verfassung 266
4.3.1.2 Isolierte Integrationsprojekte für Roma in Bulgarien während der frühen 1990-er Jahre 267
4.3.1.3 „Programm zur Lösung der Probleme der Roma in der Republik Bulgarien“ (1997) 268
4.3.2 Erste offizielle Reaktionen auf die Roma-bezogenen Forderungen der EU 270
4.3.3 Erste inoffizielle Reaktionen auf die Roma-bezogenen Forderungen der EU 271
4.3.4 Erarbeitung des „Rahmenprogramms für eine gleichberechtigte Integration der Roma in die bulgarische Gesellschaft (1999-2009)“ 272
4.3.5 „Rahmenprogramm für eine gleichberechtigte Integration der Roma in die bulgarische Gesellschaft (1999-2009)“ 273
4.3.6 Strategie zur Bildungsintegration von Kindern und Schülern aus den ethnischen Minderheiten (2004-2015) 276
4.3.7 Gesundheitsstrategie für Personen in ungleicher Lage, zugehörig zu den ethnischen Minderheiten (2005-2015) 277
4.3.8 Nationales Programm zur Verbesserung der Wohnungsbedingungen der Roma in der Republik Bulgarien (2006-2016) 278
4.3.9 Planungsvorgaben zur Umsetzung des programmatischen/strategischen Dokumente 278
4.3.10 Politische Ownership für das Design der bulgarischen Roma-Politik 282
4.3.11 Bewertung des Designs der bulgarischen Roma-Politik durch die EU 284
4.3.12 Zwischenfazit I: Bedürfnisorientiertheit, Kohärenz und Konsistenz des Politikdesigns 284
4.3.13 Zwischenfazit II: Die Merkmale des Politikdesigns als Ergebnis von Framing-Prozessen und subjektiven Kosten-Nutzen-Kalkülen in Konstellationen in Interaktionen 291
4.4 Bulgarische Roma-Politik im Rahmen der externen EU-Governance des „Roma-Problems“: Implementierung 295
4.4.1 Schaffung eines Behördenarrangements 295
4.4.1.1 Nationaler Rat für ethnische und demografische Fragen (1997-2004) 295
4.4.1.2 Nationaler Rat für Zusammenarbeit in Ethnischen und Demografischen Fragen (2004-2011) und Direktion für Ethnische und Demografische Fragen (2004-2009) 297
4.4.1.3 Nationaler Koordinator der „Dekade der Roma-Inklusion“ (2006-) 299
4.4.1.4 Minderheitenspezifische Konsultativorgane auf regionaler Ebene 300
4.4.1.5 Ministerien und staatliche Agenturen 301
4.4.1.6 Bewertung des Behördenarrangements durch die EU 303
4.4.2 Charakteristika des Implementationsprozess 304
4.4.2.1 Koordinations- und Finanzierungsprobleme, Verzögerungen 304
4.4.2.2 Intransparenz 308
4.4.2.3 Bewertung des Implementationsprozesses durch die EU 309
4.4.3 Implementationsoutput 310
4.4.3.1 Schutz vor Diskriminierung 310
4.4.3.2 Beschäftigung 311
4.4.3.3 Bildungswesen 314
4.4.3.4 Wohnwesen 317
4.4.3.5 Gesundheit 319
4.4.3.6 Förderung der kulturellen Entfaltung der Roma und Medien 321
4.4.3.7 Roma-Frauen 321
4.4.3.8 Bewertung des Implementationsoutputs durch die EU 322
4.4.4 Zwischenfazit I: Eignung des Behördenarrangements, Vollständigkeit und Korrektheit der Implementierung 323
4.4.4.1 Eignung des Behördenarrangements 323
4.4.4.2 Vollständigkeit und Korrektheit der Implementierung 326
4.4.5 Zwischenfazit II: Die Merkmale der Politikimplementierung als Ergebnis von Framing-Prozessen und subjektiven Kosten-Nutzen-Kalkülen in Konstellationen in Interaktionen 328
4.5 Governance-Formen und Ineffektivität der Roma-Politik im Untersuchungszeitraum 333
5 EU-Governance des bulgarischen „Roma-Problems“ in der erweiterten EU 337
5.1 Hin zur Entwicklung einer Roma-Politik für den EU-Binnenraum 339
5.1.1 Veränderte Problemlage und neue Diskurse 339
5.1.1.1 Export des „Roma-Problems“ in die „alte“ EU 339
5.1.1.2 Debatten und Konflikte über den Export des „Roma-Problems“ nach Italien 341
5.1.1.3 Debatten und Konflikte über den Export des „Roma-Problems“ nach Frankreich 346
5.1.2 Institutionelle Rahmenbedingungen und Ressourcen der EU-Governance des „Roma-Problems“ in Bewegung 351
5.1.2.1 Ausgangssituation: „Mainstreaming“ der Belange der Roma auf EU-Ebene 351
5.1.2.1.1 Antidiskriminierungspolitik der EU 352
5.1.2.1.2 Politik der EU zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung - Ausgestaltung, Umsetzungskompetenzen und Instrumente 355
5.1.2.2 Kritik am Mainstreaming-Ansatz zur Roma-Politik und erste Kompromisse: Gipfel und Plattformtreffen der EU über die Roma 358
5.1.2.3 Vom Mainstreaming zur OMK 364
5.1.2.4 Zuständigkeiten auf EU-Ebene im Rahmen des Mainstreamings der Belange der Roma und der OMK zur Roma-Politik 367
5.1.2.4.1 Kommissionskollegium 367
5.1.2.4.2 Generaldirektionen 368
5.1.2.4.3 Dienstübergreifende Arbeitsgruppen 368
5.1.2.4.4 FRA 369
5.1.3 Politikdesign zur Regelung des „Roma-Problems“ auf EU-Ebene 370
5.1.3.1 Im Rahmen des Mainstreamings 370
5.1.3.1.1 2004-2007 370
5.1.3.1.2 2008-2010 374
5.1.3.2 Im Rahmen der OMK (2011-2013): „EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma bis 2020“ 378
5.1.3.3 Umsetzung des Mainstreamings und der OMK zur Roma-Politik durch die EU: Instrumente und ihre Anwendung 380
5.1.4 Anstelle eines Zwischenfazits: zur Relevanz der dargestellten Entwicklungen für den weiteren Verlauf der Arbeit 384
5.2 Mehrebenen-Governance des bulgarischen „Roma-Problems“ in der erweiterten EU 385
5.2.1 Akteurkonstellation 385
5.2.1.1 Akteure und Interaktionsforen 385
5.2.1.2 Institutioneller Rahmen und materielle Bedingungen 386
5.2.1.2.1 Mainstreaming und OMK 386
5.2.1.2.2 Wirtschaftskrise, restriktive Finanzpolitik und EU-Strukturfonds in Bulgarien 386
5.2.1.2.3 Zwischenfazit: Institutionelle Gelegenheitsstrukturen und materielle Anreize in der Akteurkonstellation 388
5.2.1.3 Diskursive Bedingungen 390
5.2.1.3.1 Diskursive Bedingungen auf EU-Ebene 390
5.2.1.3.2 Diskursive Bedingungen in Bulgarien 391
5.2.1.3.3 Zwischenfazit: Diskursiver Fit und Misfit in der Akteurkonstellation 392
5.2.2 Roma-bezogene Forderungen der EU an Bulgarien 395
5.2.2.1 Zwischenfazit I: Bedürfnisorientiertheit, Kohärenz und Konsistenz des Politikdesigns 395
5.2.3 Zwischenfazit II: Die Merkmale des Politikdesigns als Ergebnis von Framing-Prozessen und subjektiven Kosten-Nutzen-Kalkülen in Konstellationen in Interaktionen 398
5.2.4 Bulgarische Roma-Politik im Rahmen der EU-Governance des „Roma-Problems“ in der erweiterten EU: Politikdesign 400
5.2.4.1 Erarbeitung des Rahmenprogramms für die Integration der Roma in der bulgarischen Gesellschaft 2010-2020 401
5.2.4.2 Inhalte des „Rahmenprogramms für Integration der Roma in die bulgarische Gesellschaft (2010-2020)“ 402
5.2.4.3 „Nationale Strategie der Republik Bulgarien für Integration der Roma (2012-2020)“ 406
5.2.4.4 Die nationalen Programme und Strategien für Integration der Roma und die nationalen Aktionspläne/Reformpläne für die „Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung“ und „Europa 2020“ 407
5.2.4.5 Planungsvorgaben zur Umsetzung der politischen Dokumente 407
5.2.4.6 Bewertung durch die EU 409
5.2.4.7 Zwischenfazit I: Bedürfnisorientiertheit, Kohärenz und Konsistenz des Politikdesigns 410
5.2.4.8 Zwischenfazit II: Die Merkmale des Politikdesigns als Ergebnis von Framing-Prozessen und subjektiven Kosten-Nutzen-Kalkülen in Konstellationen in Interaktionen 414
5.2.5 Bulgarische Roma-Politik im Rahmen der EU-Governance des „Roma-Problems“ in der erweiterten EU: Implementierung 417
5.2.5.1 Reformen des Behördenarrangements 417
5.2.5.2 Charakteristika des Implementationsprozesses 419
5.2.5.2.1 Koordinations- und Finanzierungsprobleme, Verzögerungen 419
5.2.5.2.2 Intransparenz 422
5.2.5.3 Implementationsoutput 423
5.2.5.3.1 Diskriminierungsbekämpfung 423
5.2.5.3.2 Erwerbsbereich 423
5.2.5.3.3 Bildungswesen 425
5.2.5.3.4 Wohnungswesen 427
5.2.5.3.5 Gesundheit 429
5.2.5.4 Zwischenfazit I: Eignung des Behördenarrangements, Vollständigkeit und Korrektheit der Implementierung 430
5.2.5.4.1 Eignung des Behördenarrangements 430
5.2.5.4.2 Vollständigkeit und Korrektheit der Implementierung 432
5.2.5.5 Zwischenfazit II: Die Merkmale der Politikimplementierung als Ergebnis von Framing-Prozessen und subjektiven Kosten-Nutzen-Kalkülen in Konstellationen in Interaktionen 433
5.2.6 Governance-Formen und Ineffektivität der Roma-Politik im Untersuchungszeitraum 436
6 Zusammenfassung und vergleichende Betrachtung beider Fallstudien 441
6.1 Die Ineffektivität der EU-Governance des bulgarischen „Roma-Problems“ 441
6.2 Relevanz der Ergebnisse der Untersuchung für die Erforschung der EU-Governance jenseits des Felds der “Roma-Politik” 454
Literaturverzeichnis 458
Anonymisierte Liste der interviewten Personen 530