Haushaltskonsolidierung (eBook)

Professor Dr. Uwe Wagschal und Georg Wenzelburger, Diplom-Journalist, sind am Institut für Politische Wissenschaft der Universität Heidelberg tätig.

Inhalt 5
Vorwort 9
1 Einleitung 10
1.1 Staatsverschuldung: Ein Problemerzeuger oder ein Problemlöser? 10
1.2 Die Messung von Konsolidierungen – Definitorische Grundlagen 13
1.3 Eine Definition für Konsolidierungsphasen 19
1.4 Anwendung der Definition auf 23 OECD-Länder 20
2 Die Konsolidierungen im Überblick 23
2.1 Die zeitliche Entwicklung der Verschuldungs- und Konsolidierungsindikatoren 23
2.2 Entwicklung der Ausgaben 25
2.3 Einnahmeentwicklung innerhalb der untersuchten OECD-Länder 36
2.4 Ausgabenseitige versus einnahmeseitige Konsolidierungen 48
2.5 Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen 50
2.6 Ökonomische Rahmenbedingungen der Konsolidierung 58
2.7 Auswirkungen der Konsolidierung 62
3 Länderberichte 65
3.1 Vom Schuldenkönig zum Musterschüler: Die Budgetsanierung in Belgien 1993-2002 65
3.2 Die Krise als Chance: Budgetsanierung in Schweden 1993-2000 77
3.3 Der Arbeitsmarkt als Schlüssel: Die Haushaltskonsolidierung in Dänemark 1996-2001 86
3.4 Zurückhaltung in allen Bereichen: Die Budgetsanierung in Österreich 1995-1997 96
3.5 Alles auf den Prüfstand: Die Budgetsanierung in Kanada 1992-2000 103
3.6 Sparkurs mit Rückenwind: Die Regierung Clinton und die Konsolidierung des US-Haushalts 1992-2000 112
3.7 Komplettrenovierung: Die Budgetkonsolidierung in Neuseeland 1992-1995 120
3.8 Vom kranken Patienten zum gesunden Vorbild? Die Budgetsanierung in den Niederlanden 1996-2001 128
3.9 Italien: Konsolidierung um des Euro willen (1998-2001) 137
4 Neun Länder – neun Wege? Gemeinsamkeiten und Unterschiede bei Haushaltssanierungen 150
4.1 Maßnahmen auf der Ausgabenseite 150
4.2 Maßnahmen auf der Einnahmeseite 157
4.3 Maßnahmen auf institutioneller Ebene 162
5 Die Wirkung von Rahmenbedingungen auf Konsolidierungsstrategien 170
5.1 Einfluss ökonomischer Rahmenbedingungen auf Konsolidierungsstrategien 170
5.2 Einfluss politisch-institutioneller Rahmenbedingungen auf Konsolidierungsstrategien 175
5.3 Zusammenfassung 182
6 Die Entwicklung in Deutschland 183
6.1 Staatsausgaben 183
6.2 Staatseinnahmen 189
6.3 Staatsverschuldung und ökonomische Rahmenbedingungen 196
6.4 Institutionelle Reformen 200
6.5 Zusammenfassung 201
7 Erfolgversprechende Maßnahmen und Strategien zur Umsetzung von Konsolidierungen 204
7.1 Ausgabenseitige Maßnahmen 204
7.2 Einnahmeseitige Maßnahmen 205
7.3 Institutionelle Maßnahmen 206
7.4 „Weiche“ Faktoren 207
8 Literatur 209

7 Erfolgversprechende Maßnahmen und Strategien zur Umsetzung von Konsolidierungen (S. 209-210)

Basierend auf quantitativen und qualitativen Analysen hat diese Studie gezeigt, dass es keinen Königsweg und kein durchgehend einheitliches Muster der Konsolidierung gibt. Die einzelnen Länder haben unterschiedliche Wege und Strategien gewählt, um ihre Haushalte zu konsolidieren. Nicht jede der gewählten Konsolidierungsmaßnahmen scheint dabei auf die Situation in der Bundesrepublik Deutschland übertragbar zu sein. Dennoch lassen sich im internationalen Vergleich einige wichtige politische Strategien identifizieren, mit denen Budgetkonsolidierungen umgesetzt werden können. Diese Beispiele sollen im folgenden abschließenden Kapitel zusammengefasst dargestellt werden.

7.1 Ausgabenseitige Maßnahmen

Die Durchsetzung von Ausgabekürzungen ist für Regierungen eine schwierige Aufgabe. Denn meistens sind Einschnitte bei Sozialprogrammen oder Subventionen mit massivem Widerstand der betroffenen gesellschaftlichen Gruppen und eventuellem Verlust von Wählern verbunden. Die internationale vergleichende Analyse hat aber gezeigt, dass es durchaus politische Strategien gibt, die zu Ausgabekürzungen führen und gleichzeitig die Widerstände gegen die Einschnitte in Grenzen halten.

Hierzu gehören die „trickreichen" Kürzungen, wie sie beispielsweise in Schweden oder Belgien durchgeführt wurden. In diesen Ländern wurden Indexierungen von Sozialleistungen ausgesetzt bzw. inhaltlich verändert. Indexierungen findet man an verschiedenen Stellen des Sozialsystems sowie des öffentlichen Sektors, etwa bei Lohnverhandlungen, aber auch bei der Gewährung von Sozialleistungen (Rente, Pflegeversicherung u.a.m.). Eine vielversprechende Lösung ist, Indexierungen und Lohnsteigerungen kausal mit der Situation der öffentlichen Finanzen zu verbinden. Einen solchen Junktim hat beispielsweise Schweden während der Budgetsanierung bei der Kalkulation des „basbelopp" eingeführt (siehe Länderbericht).

Für Deutschland könnte der Inhalt einer solchen Regelbindung lauten: Eine vollständige Anpassung an die wirtschaftliche Entwicklung wird nur dann gewährt, wenn das gesamtstaatliche Defizit begrenzt wird und der Schuldenstand unter einer gewissen Marke liegt. Nur wenn die Nettokreditaufnahme kleiner als 0,5 Prozent des BIP und die Schuldenquote unter 60 Prozent des BIP liegt, werden die Leistungen nach oben angepasst. Werden diese Defizitziele verfehlt, gibt es Nullrunden für Transfers und Gehälter. Eine andere konkrete Alternative zur Umgestaltung der Indexierung hat Belgien implementiert.

Dort wurden Preistreiber, z.B. Energiepreise, aus dem Warenkorb ausgeschlossen, der den Inflationsausgleich von Löhnen und Gehältern kalkuliert. Auch dies führt zu einer Reduktion der Ausgaben. Diese „trickreichen" Kürzungen haben den Vorteil, dass durch sie das politische Dilemma – zumindest annähernd – gelöst wird, dass Personen, die ihr Einkommen überwie gend aus Sozialtransfers und Einkommen der öffentlichen Haushalte bestreiten, kein besonderes Interesse an einer nachhaltigen Haushaltskonsolidierung besitzen. Wenn Einkommenszuwächse an einen nachhaltigen öffentlichen Gesamthaushalt geknüpft sind, steigt das gesamtgesellschaftliche Interesse an einer solchen Politik.

Viele Länder haben zudem im Rahmen der Budgetkonsolidierung die Zugangsregeln für Sozialleistungen und die Kontrollmechanismen, etwa beim Bezug von Arbeitslosengeld, verschärft. Auch dies ist ein Weg, um Ausgabensenkungen und gleichzeitig positive Effekte auf dem Arbeitsmarkt zu erreichen. Allerdings wirken Arbeitsmarktreformen nicht direkt auf die öffentlichen Finanzen wie beispielsweise De-Indexierungen. Vielmehr können positive Effekte erst einige Jahre später eintreten. Da die internationalen Erfahrungen mit quantitativen Schuldengrenzen in der Vergangenheit nur bedingt geeignet waren, eine Konsolidierung der Haushalte in Gang zu setzen, sollte über bessere und wirksamere Regeln nachgedacht werden.

Regelgebundene Schuldenrückführungen, die eine Kürzung der Ausgabenkomponenten vorsehen, wären ein solches Mittel. Die umfassendste Regel hier wäre eine automatische Kürzungsregel („sequestration"), die für alle Ressorts gleichermaßen angewandt wird. Das Beispiel der USA hat aber gezeigt, dass dieses Instrument nur schwer in die politische Praxis umzusetzen ist (siehe Länderbericht). Besser kommunizierbar und sinnvoller wäre jedoch eine Kürzungsregel, die zukunftsrelevante Ressorts von der Kürzung ausnimmt, wie etwa den Bildungs-, Forschungs- und Investitionsetat.