Verwaltungsstrukturreformen in den deutschen Bundesländern (eBook)

M.A. Dr. Markus Reiners ist Politik- & Verwaltungswissenschaftler. Er ist in der Forschung aktiv und in der Lehre an verschiedenen Universitäten.

Vorwort und Dank des Verfassers 5
Aufbau der Studie 8
Inhaltsübersicht 10
Inhaltsverzeichnis 11
Verzeichnis der Abkürzungen 14
Verzeichnis der Schaubilder 18
Abstract 19
1 Grundlegung 20
1.1 Ausgangslage, Forschungsinteresse und Relevanz der Studie 20
1.2 Fragenkomplex und Gegenstandsbereich 24
1.3 Untersuchungsdesign: Leitthesen und Variablen 32
1.4 Abgrenzung und Terminologie 49
1.5 Forschungsmethodik 73
2 Forschungsstand und Theorien 78
2.1 Stand der Forschung 78
2.2 Theoretischer Bezugsrahmen: Neoinstitutionalistischer Kontext 84
3 Radikale Mittelstufenreformen 90
3.1 Tief greifende, dreigliedrige Strukturreform in Baden-Württemberg 90
3.2 Systemwandel in Niedersachsen – Wechsel zu einem zweistufigen Aufbau 118
4 Marginale Mittelstufenreformen 141
4.1 Moderate Modernisierung in Bayern 141
4.2 Marginale Anpassungen in Nordrhein-Westfalen 156
5 Ländervergleich 182
5.1 Empirische Erkenntnisse im Quervergleich 183
5.2 Reform der staatlichen Mittelinstanz in anderen Ländern 194
6 Resultate 211
6.1 Rückblick: Aufgabenstellung und Variablen 211
6.2 Forschungsergebnisse 212
6.3 Konklusion 225
7 Literatur und Arbeitspapiere 228
8 Verzeichnis der Expertengespräche 276

2 Forschungsstand und Theorien (S. 77-78)

2.1 Stand der Forschung

Der Part verfolgt drei Ziele: Den Forschungsstand darzulegen, über diesen den theoretischen Zugang zu erleichtern und die Variablen noch fundierter abzusichern. Schaut man kursorisch auf das einschlägige, u.a. vergleichende nationale und internationale Schrifttum und hierbei auch die Verwaltungsreformliteratur, so ist wie dargelegt feststellbar, dass ein grundlegender Wandel reformgeschichtlich eher selten anzutreffen ist. Die Forschung war demzufolge bislang eher auf ein Scheitern von Reformen fixiert. Weiterhin ist zu diagnostizieren, dass radikale vs. marginale Reformen höchst unterschiedliche Begründungen erfahren.

Die Variablen differieren stark und sind in mannigfaltigen Kombinationen vorfindbar, was mit daran liegt, dass komplexe politische Vorgänge auf verschiedene und nicht nur institutionelle Faktoren rückführbar sind (vgl. nur Lorig 2001, S. 207, Becker 1988, S. 56ff, ders. 1989, S. 911ff, Hesse, Benz 1990, S. 225ff, Reichard 1996, S. 260f, Seibel 1996/1997, S. 103, Löffler 1998, S. 36ff, Naschold, Bogumil 2000, Nemitz 2000, S. 5ff, 129ff, Vatter 2002, S. 21ff oder Bogumil 2004, S. 7ff). Die damit verbundene hochrelevante Frage nach den Erfolgsbedingungen von Reformen ist demnach keineswegs so geklärt, dass von einer theoretischen Fundierung gesprochen werden könnte (Becker 1989, S. 911).115 Cum grano salis ist allerdings ersichtlich, dass die bei dieser Forschungsstudie vorwiegend aus der Empirie abgeleiteten Variablenbausteine in wissenschaftlichen Arbeiten immer wieder genannt werden und einer Überprüfung überwiegend auch schon standgehalten haben (vgl. z.B. nur Wollmann 2007 oder ders. 1996, S. 11f, vgl. aber auch Kuhlmann 2003, S. 2f, dies. 2004, S. 3 und 2005).

2.1.1 Variable Verwaltungs- und Territorialstrukturen

Zunächst geht es um die Literatur, die sich mit Variable eins (Verwaltungs- und Territorialstrukturen) in Verbindung bringen lässt. Unabhängig differenter Operationalisierungen lässt sich zunächst pauschal darauf verweisen, dass die Verwaltungsstruktur bzw. der Staatsaufbau eine entscheidende Einwirkung auf die Reformen haben dürfte. Die Länder weisen unterschiedliche Rahmenbedingungen und daher differierende Reformkapazitäten auf. Der strukturellen Ausgangssituation kommt bei der Umsetzung politischer Programme und deren Erfolg eine handlungsprägende Bedeutung zu, weil dadurch Anreize für Verhaltensweisen geschaffen und bestimmte Handlungsmöglichkeiten negativ ausgegrenzt werden. Üblicherweise lösen solche Bedingungen eine Reform jedoch weder aus, noch können sie eine solche verhindern. Allerdings wirken sie fördernd oder blockierend und beeinflussen daher deren Ausrichtung und den Verlauf.

Der verwaltungsstrukturelle Rahmen stellt somit keine neutrale Bühne dar, sondern er nimmt vielfältig Einfluss auf die Geschehnisse (vgl. z.B. Hesse, Benz 1988, S. 75ff, dies. 1990, S. 15, 218, Olsen, Peters 1996, Wollmann 1996, S. 11f, ders. 2002, S. 492, ders. 2004a, S. 579f bzw. 2007, Pollitt, Bouckaert 2000, Nemitz 2000, S. 5ff, 129ff, Knill 2001, S. 3f, Ritz 2003, S. 2, Kuhlmann 2003, S. 2f, dies. 2004, S. 3 und 2005 bzw. Lüder 2004, S. 77f, vgl. auch Benz 1987, S. 423, Czada 1997b, S. 237ff, Löffler 1998, S. 263, Lütz, Czada 2000, S. 28, Bandelow 2003a oder Lütz 2003, S. 37).

Konzentriert man sich auf den ersten Aspekt von Variable eins (Territorialstrukturen des Landes/der kommunalen Ebene), so erhält man Hinweise aus diversen Studien. Unbestritten ist, dass der territorial-administrative Zuschnitt für die Staats- und Verwaltungsorganisation fundamental ist. Die Berücksichtigung territorialer Interessen ist sowohl im Handeln der Akteure als auch aus Sicht der Wissenschaft unumgänglich.