Großstädte zwischen Hierarchie, Wettbewerb und Kooperation (eBook)

Rolf Prigge ist Leiter der Forschungseinheit "Strukturwandel des öffentlichen Sektors" im Institut Arbeit und Wirtschaft (IAW) der Universität Bremen. Thomas Schwarzer ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter im Institut Arbeit und Wirtschaft (IAW) der Universität Bremen.

Inhaltsverzeichnis 6
1 Vorwort 10
2 Projektkonzept 12
2.1 Fragestellung und Hypothesen 12
2.2 Konzeptualisierung des Regierens großer Städte 17
2.3 Das Untersuchungsdesign 30
2.4 Anlass, Ziele und Adressaten der Untersuchung 37
3 Die Großstädte zwischen kommunaler Selbstverwaltung und staatlicher Rahmensteuerung 40
3.1 Zur Konstruktion des deutschen Großstädtesystems 40
3.2 Die Regelungsstruktur kommunaler Aufgaben und Finanzen 56
3.3 Kommunale Demokratie und Ausbau der Bürgerbeteiligung 79
3.4 Governancestrukturen großstädtischer Entwicklung 98
3.5 Hypothese: Der multipolare Steuerungsmix der Großstädte 103
4 Die sozioökonomische Entwicklung der größten deutschen Städte von 1990 – 2000 106
4.1 Analysen großstädtischer Entwicklungen 106
4.2 Sozioökonomische Längsschnittsanalyse 1990 – 2000 128
4.3 Typen großstädtischer Entwicklung 203
4.4 Großstädtische Entwicklungspfade zwischen Schrumpfung und Wachstum 213
5 Felder und Ausprägungen großstädtischer Modernisierungspolitik 224
5.1 Konzept zur Untersuchung der Modernisierungspolitik 224
5.2 Felder, Akteure und Strategien der Modernisierung 232
5.3 Potentiale und Blockaden großstädtischer Modernisierung 346
5.4 Die Governancestruktur großstädtischer Modernisierung 389
6 Das andere Regieren großer Städte 418
7 Literaturverzeichnis 442

2 Projektkonzept (S. 11)

2.1 Fragestellung und Hypothesen

2.1.1 Großstädte als Akteure im System staatlicher Regelungsstrukturen

Im modernen staatlichen Mehrebenensystem stellen die Kommunen die Basiseinheit eines von unten nach oben gegliederten Demokratie- und Verwaltungsaufbaus dar (vgl. z.B. Blanke/Henzler 1991 und Heinelt 1996). Die Kommunen agieren danach in einem gestuften System staatlicher Regelungsstrukturen, das über verschiedene Governance-Mechanismen wie z.B. Hierarchie und Macht, Verhandlung, demokratische Beteiligung und Einwirkung, Wettbewerb und Netzwerke durch die Akteure gesteuert wird.

Die zentrale Frage für die Kommunen und Stadtstaaten ist, ob daraus eine „Politikverflechtungsfalle (Scharpf 1994) resultiert, die ihre Selbststeuerungsfähigkeit aushöhlt oder sogar zerstört, oder ob die Großstädte das bestehende System staatlicher Regelungsstrukturen als Netzwerk für die Durchsetzung ihrer Interessen nutzen können. Die Kommunen üben im Rahmen des Grundgesetzes und der länderspezifischen Kommunalverfassung kommunale Selbstverwaltungsrechte aus und sind gleichzeitig die untere lokale staatliche Ebene.

Die Kommunen sind in der Regel Mitglieder im Deutschen Städte- und Gemeindebund, im Deutschen Städtetag sowie in der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt). Auf regionaler Ebene können sie sich an den verschiedenen Zweckverbänden und anderen Kooperationsformen im Zusammenwirken mit anderen Gebietskörperschaften beteiligen.

Gegenüber der Europäischen Union (EU) nehmen sie anerkanntermaßen die lokalen bzw. regionalen Interessen wahr. Soweit das staatliche Regelungssystem hierarchisch funktioniert, sind mit dieser Verflechtung Abhängigkeiten von der Aufgaben- und Finanzzuweisung höherer staatlicher Ebenen (Bund, Länder) verbunden, die nur durch bestimmte Akteurskonstellationen zu beeinflussen sind.

Wer unter den Bedingungen der vertikalen und horizontalen Politikverflechtung etwas erreichen will, der muss sich nach Scharpf auf den mühevollen und langwierigen Weg der Koordination zwischen Bund, Ländern und Gemeinden (und der EU, d.V.) einlassen. In einem solchen System ist die Realisierung politischer Forderungen schwierig, aber nicht unmöglich. „Politische Forderungen werden in diesem System nicht abgewiesen sondern abgearbeitet. (Scharpf 1976:20).

Die Akteure müssen dazu ein hohes Maß an politischer, bürokratischer und taktischer Kompetenz aufbauen. Diese horizontale und vertikale Differenzierung des politischen Systems führt zu einer Pluralisierung und, wenn die Mehrheit des Bundestages und damit die Bundesregierung einerseits und die Mehrheit der Länder und des Bundesrates andererseits unterschiedlichen politischen Lagern angehören, zur Polarisierung der Politikverarbeitungsprozesse (Scharpf 1976: 18).

Angesichts der Einigungszwänge zwischen dem Bund und den Ländern im gesamtstaatlichen Interesse drohen Kompromisse zu Lasten des unbeteiligten Dritten, der Gemeinden und Städte. Ellwein spricht deshalb auch von einer „Dualität zwischen Staat und Kommunen (1992:321). Die lokale Ebene (Kreise, Gemeinden, Städte) wird von Kleinfeld allgemein als die wichtigste Durchführungsebene für öffentliche Aufgaben angesehen.

Er insistiert, dass in Deutschland der örtlichen Ebene als Träger gebündelter Verwaltungsleistungen eine erhebliche Verantwortung für den Output des politischadministrativen Systems und seiner grundsätzlichen Legitimation in der Bevölkerung zukommt (Kleinfeld 1996:13). Städte und Gemeinden erweisen sich als ein Schmelztiegel wirtschaftlicher, sozialer, räumlicher, politischer und kultureller Prozesse, der den Bürger/-innen gute Partizipationschancen bietet.

Kleinfeld sieht eine Renaissance der Kommunalpolitik, die auch die institutionellen Grundlagen in Bewegung gesetzt hat. Kommunalverfassungen werden reformiert, Beteiligungsrechte der Bürger/-innen ausgebaut, Steuerung und Verwaltungen der Kommunen sollen modernisiert werden.