La littérature grise de l'administration : la grammaire juridique des circulaires

Émanant du Premier ministre, d'un ministre, d'une administration centrale, une circulaire administrative, quelle que soit sa dénomination (instruction, note de service, directive, charte, guide de conduite ou mode d'emploi), peut être destinée aux membres du Gouvernement, aux préfets, aux agents publics, voire même, par ces biais, à la population.

À l'adresse des services administratifs déconcentrés, une circulaire peut conseiller, indiquer, prescrire la conduite à tenir à l'égard des citoyens, administrés, usagers des services publics. Elle peut aussi admettre que, pour diverses raisons oscillant entre la conscience de l'intérêt général ou la particularité des situations rencontrées, les ministres, préfets ou agents s'en écartent, à la condition toutefois que soient respectés les lois et règlements.

Ces circulaires composent un ensemble de documents officiels ou officieux, de textes, longs ou brefs, publiés ou non, qui forment la « littérature grise » de l'Administration. Si cette désignation justifie le relatif désintérêt que ces productions bureaucratiques rencontrent dans les circuits juridiques, elle éclaire l'importance qu'elles acquièrent dans les sphères administratives, dans les services et les bureaux, auprès des agents publics, astreints à les appliquer, contraints d'y obéir.

Cependant, c'est à l'égard des administrés et usagers des services publics que se sont construites les lectures juridictionnelles des circulaires. Ces lectures ont sensiblement évolué depuis l'avènement de la République, en dépassant la distinction initiale entre les circulaires à caractère réglementaire et les circulaires de nature interprétative, notamment du fait de l'attention portée aux effets de certaines de leurs dispositions pouvant recevoir une qualité impérative, jusqu'à envisager de leur offrir la qualification de « ligne directrice ».

Ce sont ces orientations données à ces textes administratifs, censés ne pas disposer de valeur normative, qui forment la trame des contributions réunies dans cet ouvrage, d'autant plus que l'institution, par le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, d'un site internet relatif aux « circulaires et instructions applicables », laisse toujours en suspens les droits des administrés.

Puisque s'opposent désormais « droit mou » et « droit dur », une grammaire juridique des circulaires administratives peut être discernée. Elle permet de repérer la place des circulaires administratives dans la hiérarchie des textes juridiques et d'en percevoir les recompositions à venir.