Die Vergaberechtsreform 2016 durch die Richtlinien 2014/23/EU, 2014/24/EU, 2014/25/EU (eBook)

1. Teil: Einleitung

A. Einführung in die Problemstellung, Gegenstand und Zielsetzung der Arbeit

„Wirksamere Investitionen in Bildung, Forschung und Innovation, eine entschlossene Ausrichtung auf eine kohlenstoffarme Wirtschaft sowie die vorrangige Schaffung von Arbeitsplätzen und die Bekämpfung von Armut“1: mit diesen Maßnahmen möchte die Europäische Union bis zum Jahr 2020 intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum fördern, um ihre fünf Kernziele in den Bereichen Beschäftigung, Forschung und Entwicklung, Klima und Energie, Bildung, soziale Eingliederung und Armutsbekämpfung zu erreichen. Inhalte dieser Ziele sind unter anderem die Erreichung der Beschäftigung von 75 % der 20- bis 64-Jährigen, die Aufwendung von 3 % des Unionsbruttoinlandsprodukts für Forschung und Entwicklung, die Steigerung des Anteils der 30- bis 34-Jährigen mit abgeschlossener Hochschulbildung auf mindestens 40 %, Armutsbekämpfung (Senkung der Zahl der von Armut betroffenen Menschen um mindestens 20 Millionen) und die Erreichung der Klimaschutz- und Energieziele (z. B. Verringerung von Treibhausgasemissionen um 20 %, Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien auf 20 %).2

Ausgangspunkt für diese fünf Kernziele ist die auf zehn Jahre angelegte europapolitische Strategie „Europa 2020“.

Sie wurde von der Europäischen Kommission im Jahr 2010 als Nachfolgerin der Lissabon-Strategie begründet, um die Wettbewerbsfähigkeit und Ressourceneffizienz der Europäischen Union weiter zu steigern.

Zur Verwirklichung dieser strategischen Ziele in der Praxis hat die Europäische Union ein wirtschaftspolitisches Steuerungssystem ausgearbeitet, mit dessen Hilfe sie mitgliedstaatliche sowie europaweite Maßnahmen im Hinblick auf die Zielerreichung koordiniert.3

Insbesondere das öffentliche Beschaffungswesen, das einen großen Bereich für die Verwendung öffentlicher Mittel ausmacht – allein in Deutschland hat die öffentliche Beschaffung ein Volumen von über 350 Milliarden Euro pro Jahr –4 hat nicht nur die Funktion, die Vergabe von Aufträgen im öffentlichen Sektor zu regeln, sondern eignet sich auch für die Implementierung von unionspolitischen Maßnahmen. Den öffentlichen Auftraggebern kommt hier eine Vorreiterrolle und Vorbildfunktion zu.5

Deutlich wird dies vor allem an der jüngsten europäischen Vergaberechtsreform aus dem Jahr 2016, bei der die Verwirklichung von „Europa 2020“ im Vordergrund steht.

Denn laut Richtliniengeber spielt die öffentliche Auftragsvergabe im Rahmen der Strategie „Europa 2020“ „eine Schlüsselrolle als eines der marktwirtschaftlichen Instrumente, die zur Erzielung eines intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstums bei gleichzeitiger Gewährleistung eines möglichst effizienten Einsatzes öffentlicher Gelder genutzt werden sollen. Zu diesem Zweck müssen die Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe […] überarbeitet und modernisiert werden, damit die Effizienz der öffentlichen Ausgaben gesteigert […] und es den Vergabestellen ermöglicht wird, die öffentliche Auftragsvergabe in stärkerem Maße zur Unterstützung gemeinsamer gesellschaftlicher Ziele zu nutzen.“6

Um diesen Zielen nachzukommen, ist eines der Leitmotive des Vergaberichtlinienpakets 2014 die stärkere Verankerung und Berücksichtigung umweltbezogener, sozialer und innovativer Aspekte in den verschiedenen Stadien des Vergabeverfahrens bei der öffentlichen Beschaffung oberhalb der EU-Schwellenwerte. Dies spiegelt sich in den gesamten Vorschriften der Richtlinie 2014/24/EU7 wider.

Zur Sicherstellung der europaweiten Implementierung der Strategie sollte die Umsetzung der neuen Vorgaben des Richtlinienpakets durch die nationalen Gesetzgeber in allen EU-Mitgliedstaaten bis zum 18. April 2016 erfolgen.

Mit der nachstehenden Untersuchung soll im Rahmen eines Rechtsvergleichs zwischen Deutschland, Italien und Spanien geklärt werden, ob und wie die nationalen Gesetzgeber in Deutschland, Italien und Spanien die oben genannten Vorgaben der neuen Vergaberichtlinien 2014/23/EU8, 2014/24/EU, 2014/25/EU9 im Hinblick auf die umweltbezogenen, sozialen und innovativen Aspekte umgesetzt haben.

Ziel dieser Arbeit ist es, zunächst die für die ökologische, soziale und innovative Auftragsvergabe relevanten Richtlinienregelungen herauszuarbeiten, deren Umsetzung in Deutschland, Italien und Spanien im Lichte des Unionsrechts zu bewerten und abschließend ein ländervergleichendes Fazit zu ziehen.

Dabei wird untersucht, welche unterschiedlichen Methoden die nationalen Gesetzgeber in Deutschland, Italien und Spanien zur Richtlinienumsetzung angewandt haben, welche Gestaltungsspielräume bei der Umsetzung gegeben waren, in welchem Umfang die nationalen Gesetzgeber diese Gestaltungsspielräume genutzt haben, welche nationalen Umsetzungsdefizite nach der Umsetzung gegebenenfalls jeweils bestehen und welche Auswirkungen die unterschiedlichen Umsetzungstechniken auf den Umsetzungserfolg haben.

Schließlich soll diese Arbeit sowohl dazu beitragen, Erkenntnisse zu den unterschiedlichen Techniken der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Unionsrichtlinien zu gewinnen, als auch anhand des konkreten Beispiels des Vergaberechts als Lenkungsinstrument der europäischen Wirtschaftspolitik aufzeigen, inwieweit die Richtlinie als Harmonisierungsmittel erfolgreich eingesetzt wurde.

B. Gang und Methodik der Untersuchung

I. Gang der Untersuchung

Die Ausarbeitungen in Teil 2 befassen sich in Kapitel A zunächst mit den allgemeinen rechtlichen Grundlagen der Umsetzung von europäischen Richtlinien.

In Kapitel B werden dem Leser grundlegende Informationen zum Vergaberichtlinienpaket 2014 vermittelt, indem zunächst ein historischer Überblick über die Unionsgesetzgebung im Bereich des Vergaberechts gegeben wird und die Entstehungshintergründe des aktuellen Richtlinienpakets dargestellt werden. Des Weiteren werden die europarechtlichen Kompetenzgrundlagen für den Erlass des Richtlinienpakets erarbeitet sowie die primärrechtlichen Vorgaben der Grundfreiheiten des AEUV samt der relevanten Rechtsprechung des EuGH erläutert. Zum besseren Verständnis der in Teil 3 folgenden Umsetzungsanalyse werden Zielsetzung und Leitgedanken des Vergaberichtlinienpakets erörtert.

Im letzten Abschnitt des zweiten Teils erfolgt ein Überblick über Zusammensetzung, Aufbau und Inhalt des Richtlinienpakets. Ein besonderes Augenmerk gilt in diesem Zusammenhang der Richtlinie 2014/24/EU, deren Aufbau, Geltungsbereich und Adressatenkreis sowie den in ihr enthaltenen wesentlichen Neuerungen. Abschließend werden die später zu untersuchenden umweltbezogenen, sozialen und innovativen Aspekte anhand von Erwägungsgründen und Kommissionsmitteilungen erläutert und deren Regelungsstandort innerhalb der Richtlinie 2014/24/EU verortet. Die dadurch ermittelten Ergebnisse können sodann in Teil 3 zur Bewertung der Umsetzung der Richtliniennormen in das jeweilige nationale Recht herangezogen werden.

In Teil 3 wird die Umsetzung der Richtlinienregelungen in Deutschland, Italien und Spanien dargestellt, wobei in Kapitel A zunächst ein Überblick über die vom jeweiligen nationalen Gesetzgeber gewählte Umsetzungsform gegeben wird.

Im Anschluss werden in Kapitel B die Regelungen der Richtlinie, die im Zusammenhang mit umweltbezogenen, sozialen und innovativen Aspekten stehen, zunächst einzeln erläutert und deren Regelungsinhalt erörtert. Sodann wird ihre Umsetzung in die nationalen Rechtsordnungen untersucht. Dabei werden die jeweilige korrespondierende nationale Umsetzungsvorschrift unter Einbeziehung der relevanten Rechtsprechung sowie die entsprechende vor Richtlinienumsetzung geltende Vorschrift, sofern vorhanden, dargestellt und mit den Richtlinienvorgaben verglichen. Aufgrund der daraus gewonnenen Erkenntnisse wird schließlich die Bewertung der Umsetzung vorgenommen und die durch die Richtlinie tatsächlich erreichte Harmonisierung in Deutschland, Italien und Spanien gemessen.

Am Ende des dritten Teils werden in Kapitel C die Ergebnisse zu den Umsetzungsmaßnahmen in Deutschland, Italien und Spanien übergreifend ausgewertet, wobei Umsetzungstechniken, Fehlerquellen und Harmonisierungserfolg dargestellt werden.

Die Arbeit schließt in Teil 4 mit einem Fazit zum Rechtsetzungsinstrument der Richtlinie und einem Ausblick zur künftigen Setzung von vergaberechtlichem Sekundärrecht durch den Unionsgesetzgeber.

II. Methodik: Rechtsvergleich

Als Methodik der Untersuchung wurde der Rechtsvergleich als „vergleichende wissenschaftliche Betrachtung mehrerer Rechtsordnungen“10 gewählt.

Dessen primäre Funktion ist – neben der Funktion als Hilfsmittel für den Gesetzgeber, als Auslegungsinstrument, als Hilfe in der Forschung und Lehre und als Vorbereitung für die Rechtsvereinheitlichung – die Erkenntnis.11 Abstrakt gesprochen können durch die Erforschung und den Vergleich verschiedener Rechtsordnungen und deren Hintergründe weitere Methoden und Institute für die Lösung gesellschaftlicher Konflikte erschlossen werden.12 Oftmals kann die Kombination von Teilen unterschiedlicher durch den Rechtsvergleich aufgezeigten Lösungen neue, innovative Lösungen nahe legen. Rechtsvergleichung ermöglicht somit zum einen die Erfassung des...