Gemeindliche Bauleitplanung und naturschutzrechtlicher Flächen- und Objektschutz. (eBook)

Vorwort 8
Inhaltsverzeichnis 10
Erster Teil: Einführende Bemerkungen 22
A. Einleitung 22
B. Problemstellung und Zielsetzung 26
C. Zum Gang der Untersuchung 31
Zweiter Teil: Grundstrukturen einer Abstimmung zwischen gemeindlicher Bauleitplanung und Maßnahmen des naturschutzrechtlichen Flächen- und Objektschutzes mit dem Ziel der Vermeidung von Nutzungskonflikten 33
A. Grundlagen der Abstimmung raumbedeutsamer (flächenbeanspruchender) Maßnahmen 33
I. Das Abstimmungsgebot des § 14 ROG 33
II. Verfahrensrechtlicher Inhalt des Abstimmungsgebots 37
1. Unterrichtung der abstimmungsberechtigten Planungs- und Maßnahmeträger durch den jeweiligen Vorhabensträger 38
2. Abgabe einer Stellungnahme durch den abstimmungsberechtigten Planungsund Maßnahmeträger 39
3. Erörterung der vorgebrachten Belange und Versuch einer einvernehmlichen Lösung 39
4. Abschluß des Abstimmungsverfahrens 41
III. Materiellrechtlicher Inhalt des Abstimmungsgebots 42
1. Umfassende Abwägung und größtmögliche Rücksichtnahme auf konkurrierende Planungen und Maßnahmen 42
2. Möglichst weitgehende inhaltliche Verträglichkeit der Planungen und Maßnahmen aller Beteiligten als Ziel der Abstimmung 44
IV. Zwischenbetrachtung 45
B. Abstimmung der Bauleitplanung mit naturschutzrechtlichen Flächen- und Objektschutzmaßnahmen im Rahmen des Beteiligungsverfahrens nach § 4 BauGB 46
I. Sinn und Zweck der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange am Verfahren der Bauleitplanung 46
II. Naturschutzbehörden als am Bauleitplanungsverfahren zu beteiligende Träger öffentlicher Belange 47
III. Inhaltliche Aspekte der Beteiligung 49
1. Möglichst frühzeitige und umfassende Unterrichtung der Träger öffentlicher Belange 49
a) Zeitpunkt der Unterrichtung 49
b) Art der Unterrichtung 51
2. Anhörung der Träger öffentlicher Belange 52
3. Kooperative Strukturen des Beteiligungsverfahrens als Instrumente der Abstimmung der Bauleitplanung mit Maßnahmen anderer öffentlicher Planungsträger 53
IV. Die Abstimmungsfunktion des Beteiligungsverfahrens in ihrer praktischen Umsetzung 55
C. Die Beteiligung der Gemeinde an Schutzgebietsausweisungsverfahren der Naturschutzbehörden 59
I. Unterrichtung und Anhörung der Gemeinde 59
II. Kooperatives Zusammenwirken zwischen Naturschutzbehörde und Gemeinde mit dem Ziel der Abstimmung ihrer Planungen und Maßnahmen 61
Dritter Teil: Bewältigung der aus einem räumlichen Aufeinandertreffen von Bauleitplänen und naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnungen resultierenden Nutzungskonflikte 64
A. Einführung in die Problematik 64
B. Planerische (einvernehmliche) Konfliktlösungen 68
I. Nachrichtliche Übernahme bestehender Natur- und Landschaftsschutzgebiete, Naturdenkmale und geschützter Landschaftsbestandteile in die Bauleitplanung 68
II. Integration naturschutzrechtlich geschützter Flächen und Objekte in die Bauleitplanung 69
1. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB 70
2. § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB 70
3. § 9 Abs. 1 Nr. 25 Alt. b BauGB 75
4. Exkurs: Praktische Grenzen der städtebaulichen Integration naturschutzrechtlich geschützter Rächen und Objekte 76
III. Erteilung einer Befreiung von den Regelungen einer naturschutzrechtlichen Verordnung für Bauleitpläne? 77
IV. Vorbehaltsregelungen in naturschutzrechtlichen Verordnungen zugunsten einer späteren Bauleitplanung 85
1. Vorbehaltsregelungen der Praxis und Probleme ihrer Auslegung 85
2. Zur Frage der rechtlichen Zulässigkeit von Vorbehaltsregelungen zugunsten einer zeitlich nachfolgenden Bauleitplanung 87
V. Aufhebung einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung bzw. Entlassung von Flächen aus ihrem Geltungsbereich zugunsten der Bauleitplanung einer Gemeinde durch die zuständige Naturschutzbehörde 90
1. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Aufhebung oder Änderung naturschutzrechtlicher Verordnungen 90
2. Probleme der Grenzziehung bei der Entlassung von einzelnen Flächen aus dem Schutzbereich einer naturschutzrechtlichen Verordnung 94
C. Rechtliche Grenzen einer abweichenden Beplanung naturschutzrechtlich geschützter Flächen und Objekte im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung 95
I. Naturschutzrechtliche Schutzgebietsverordnungen als höherrangiges Recht 96
II. Ausweisung eines Baugebiets im Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung als Verstoß gegen höherrangiges Recht? 98
1. Bauflächenausweisungen in Flächennutzungsplänen 98
2. Baugebietsausweisungen in Bebauungsplänen 101
III. Exkurs: Überplanung der im Wege gemeindlicher Satzung geschützten Landschaftsbestandteile 102
D. Gesetzliche Vorrang- und Kollisionsregelungen im Bereich des Bauplanungs- und Naturschutzrechts 104
I. § 38 BauGB 104
II. § 7 BauGB 106
1. Naturschutzbehörden als öffentliche Planungsträger i. S. v. § 7 BauGB 106
2. Sinn und Zweck des § 7 BauGB 107
3. Unanwendbarkeit des § 7 BauGB bei bereits rechtsverbindlich abgeschlossenen Planungen der zu beteiligenden öffentlichen Planungsträger 108
4. § 7 BauGB und seine Bedeutung bei der Bewältigung von Nutzungskonflikten aus der räumlichen Überlagerung eines bereits rechtsverbindlichen Flächennutzungsplans mit im Verordnungswege ergehenden Flächen- und Objektschutzmaßnahmen 110
a) Ausweisung eines Schutzgebiets im Bereich einer Bauflächendarstellung, der die Naturschutzbehörde bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans nicht widersprochen hatte 110
b) Ausweisung eines Schutzgebiets im Bereich der Bauflächendarstellung eines Flächennutzungsplans, bei dessen Aufstellung die Naturschutzbehörde der konkreten Darstellung rechtswirksam widersprochen hatte 112
aa) Rechtliche Folgen eines Widerspruchs für die Flächennutzungsplanung der Gemeinde 112
bb) Rechtliche Folgen des Widerspruchs für eine von den Naturschutzbehörden beabsichtigte Schutzgebietsausweisung 114
5. § 7 BauGB und seine Bedeutung bei der Bewältigung von Nutzungskonflikten aus der räumlichen Überlagerung eines Bebauungsplans mit verordnungsrechtlichen Flächen- und Objektschutzmaßnahmen 116
a) Meinungsstand 116
b) Stellungnahme 118
III. § 29 Abs. 2 BauGB als Vorrang-und Kollisionsregelung? 120
1. Rechtsprechung 122
2. Lehre 123
3. Stellungnahme 125
IV. Aufgehobene Vorrang- und Kollisionsregelungen 127
1. § 5 Abs. 6 BBauG 1960 127
a) Anwendungsbereich 128
b) Voraussetzungen 128
c) Rechtsfolgen 130
d) Gesetzgeberische Beweggründe bei der Aufhebung des § 5 Abs. 6 BBauG 1960 131
e) Zur verbleibenden praktischen Bedeutung des § 5 Abs. 6 BBauG 1960 132
2. § 25 Abs. 7 NatSchG BW a. F. 133
V. Exkurs: Art. 31 GG 134
E. Nutzungskonflikte zwischen Bebauungsplänen und den auf der Grundlage des Naturschutzrechts erlassenen Schutzgebietsverordnungen in ihrer Behandlung durch Rechtsprechung und Lehre 136
I. Verwaltungsgerichtliche Entscheidungen 136
1. Bundesverwaltungsgericht, Beschluß v. 18. 12. 1987 – 4 NB 1 / 87 – , NVwZ 1988, 728 ff. 136
2. Bundesverwaltungsgericht, Beschluß v. 28. 11. 1988 – 4 ? 212/88 – , NVwZ 1989, 662 f. 138
3. Entscheidungen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu Nutzungskonflikten naturschutzrechtlicher Verordnungen mit in Gesetzesform erlassenen Bebauungsplänen 141
a) Oberverwaltungsgericht Hamburg, Urteil v. 1. 2. 1990 – OVG Bf II 2 und 12/86 ?-,NuR 1991, 239 ff. 142
b) Bundesverwaltungsgericht, Beschluß v. 24. 10. 1990 – 4 NB 29.90 – , UPR 1991, 111 f. 145
II. Ansichten der Lehre 147
1. Vorrang naturschutzrechtlicher Schutzgebietsverordnungen gegenüber Bebauungsplänen 147
a) § 29 Abs. 2 BauGB als Vorrang- und Kollisionsregelung 147
b) Naturschutzrechtliche Verordnungen als ranghöheres Recht 148
aa) Rechtliche Konsequenzen 148
bb) Stellungnahme 150
2. Vorrang der zeitlich früheren Planung 153
a) Rechtliche Konsequenzen 153
b) Stellungnahme 155
III. Sonstige ungeschriebene Kollisionsgrundsätze und Vorrangregelungen 156
1. Vorrang naturschutzrechtlicher Verordnungen als der spezielleren Planung („lex specialis derogat legi generali")? 156
2. Vorrang naturschutzrechtlicher Verordnungen als überörtliche Planung? 157
3. Vorrang des späteren gegenüber dem früheren Recht („lex posterior derogat legi priori")? 160
IV. Zusammenfassende Würdigung der bisherigen Lösungsansätze und Ausblick 160
F. Eigener Ansatz 162
I. Allgemeine Grundlagen des Verhältnisses des Bauplanungsrechts zum Naturschutz- und Landschaftspflegerecht 162
1. Kompetenzrechtliche Einordnung natur- und landschaftsschutzrechtlicher Vorschriften der Länder 163
a) Zur (kompetenzrechtlich veranlaßten) Unterscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zwischen funktionellem und optischem Landschaftsschutz 163
aa) Die Argumentation des Gerichts 163
(1) Rechtliche Konsequenzen der Zuordnung des funktionellen Landschaftsschutzes zum Bodenrecht i. S. d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG 164
(2) Rechtliche Konsequenzen der Zuordnung des optischen Landschaftsschutzes zum Naturschutz- und Landschaftspflegerecht i. S. d. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG 167
bb) Kritische Stimmen in der Literatur 167
b) Stellungnahme: Das Natur- und Landschaftsschutzrecht als nicht-bodenrechtliche und dem Bauplanungsrecht selbständig gegenüberstehende Rechtsmaterie 168
2. Allgemeiner Vorrang des Bauplanungsrechts gegenüber landesrechtlichen Vorschriften des Natur-und Landschaftsschutzes? 171
a) Landschaftsschutzrecht als ein dem Planungsrecht gedanklich nachgeordnetes und im Rang unterlegenes Recht? 172
aa) Art. 31 GG 172
bb) Vorrang des ranghöheren gegenüber dem rangniederen Recht 173
cc) § 5 Abs. 6 BBauG 1960 174
b) Das Bauplanungsrecht als eine für die Frage der Zulässigkeit der Bebaubarkeit von Grundstücken abschließende bundesrechtliche Regelung? 176
aa) In Rechtsprechung und Literatur vertretene Ansichten 176
(1) Außenbereich 177
(2) Unbeplanter Innenbereich 178
(3) Geltungsbereich eines (qualifizierten) Bebauungsplans 181
bb) Stellungnahme 182
3. Vorrangentscheidung auf der Grundlage einer Abwägung der widerstreitenden Belange durch den mit Abwägungskompetenz und Entscheidungsprärogative ausgestatteten Planungs- und Maßnahmeträger 187
a) Einführung in die Problematik 187
b) Berücksichtigung fachlicher Wertungen und planerischer Zielvorstellungen des anderen Planungs- und Maßnahmeträgers im Rahmen der Abwägung 188
c) Das Problem der Entscheidungsprärogative 190
II. Ausweisung eines Baugebiets innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung 192
1. Einführung 192
2. Vorrangentscheidung auf der Grundlage einer von den Naturschutzbehörden durchgeführten Abwägung 194
a) Entscheidungskompetenz der Naturschutzbehörden 194
b) Anspruch der Gemeinde auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Naturschutzbehörde über eine Aufhebung oder Änderung der Schutzgebietsverordnung zugunsten der Bebauungsplanung 195
c) Abwägungsrelevante Gesichtspunkte 199
aa) Berücksichtigung fachlicher Wertungen und planerischer Zielvorstellungen der Gemeinde 200
bb) Verhältnismäßigkeitserwägungen 201
3. Durchsetzung eines Vorrangs der Bebauungsplanung der Gemeinde 203
a) Verwaltungsinterne Lösungen 204
aa) Einschaltung der Fachaufsichtsbehörden 204
bb) Informelle Einflußnahmen der Rechtsaufsichtsbehörden 205
cc) § 61 Abs. 1 NatSchG BW 205
b) Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz 207
aa) Überprüfung der Entscheidung der Naturschutzbehörde, die Schutzgebietsverordnung nicht zugunsten der Gemeinde zu ändern oder aufzuheben 208
bb) Überprüfung der Rechtswirksamkeit der Schutzgebietsverordnung im Wege der abstrakten Normenkontrolle 209
4. Ergebnis 211
III. Schutzgebietsausweisungen innerhalb des Geltungsbereichs noch nicht (vollständig) vollzogener rechtsverbindlicher Bebauungspläne 212
1. Überblick und Einführung in den Gang der Prüfung 212
2. Schutzgebietsausweisungen im Geltungsbereich eines Bebauungsplans und ihre Vereinbarkeit mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und Planungshoheit durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 215
3. Das Problem der Abwägungskompetenz 220
4. Der kompetenzrechtliche Grundsatz der Rücksichtnahme 226
a) Sachlicher Gehalt und Anwendungsbereich 226
b) Dogmatische Ableitung 228
c) Kompetenzrechtlicher Grundsatz der Rücksichtnahme und Unterschutzstellung von Flächen im Geltungsbereich eines Bebauungsplans 231
aa) Anwendungsfälle 232
bb) Lösungsansätze 233
(1) Änderung der Schutzgebietsgrenzen 233
(2) Änderung der Schutzgebietskategorie 233
(3) Änderung des Schutzzwecks einer Schutzgebietsverordnung 234
(4) Ausklammerung von Rächen innerhalb des Geltungsbereichs einer Schutzgebietsverordnung 234
5. Eigentumsrechtliche Grenzen bei der Unterschutzstellung im Geltungsbereich eines Bebauungsplans gelegener und dort zur Bebauung vorgesehener Flächen 235
a) Durch Bebauungsplan festgelegte Bebaubarkeit eines Grundstücks als konkrete, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtsposition 235
b) Bauverbote und andere bebauungsbeschränkende Anordnungen naturschutzrechtlicher Verordnungen für Rächen im Geltungsbereich eines Bebauungsplans in ihrer eigentumsrechtlichen Beurteilung 239
aa) Zum Meinungsstand in Rechtsprechung und Lehre 239
bb) Stellungnahme 241
cc) Schlußfolgerungen 244
c) Interessenabwägung 249
aa) Bewertung der Nutzungsinteressen der Grundstückseigentümer 249
bb) Bewertung der Naturschutz- und Landschaftspflegeinteressen 250
cc) Grundsätze einer Abwägung bei der Unterschutzstellung von Rächen und Objekten im Geltungsbereich eines Bebauungsplans 253
(1) Ausweisung eines Naturschutzgebiets 254
(2) Ausweisung eines Naturdenkmals 256
(3) Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils 257
(4) Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets 263
d) Verhältnismäßigkeitsausgleich 266
aa) Kompensation unverhältnismäßiger Härten durch die Gewährung eines finanziellen Ausgleichs 266
bb) Vermeidung unverhältnismäßiger Härten über Ausnahme- und Befreiungsregelungen in Schutzgebietsverordnungen 270
(1) Ausnahmen und Befreiungen von Ge- und Verbotsregelungen: Eine begriffliche Klärung 270
(2) Ausnahme- und Befreiungsregelungen in Baumschutz Verordnungen und -Satzungen zugunsten der Bebauungsinteressen der Eigentümer 272
e) Zwischenbetrachtung 277
6. Durchsetzung eines Vorrangs der Natur- und Landschaftsschutzinteressen 277
a) Grundsätzlich denkbare Lösungen 278
aa) Derogation des Bebauungsplans 279
bb) Beeinträchtigung der Durchführbarkeit der Bebauungsplanung 279
cc) Inkrafttreten einer Schutzgebietsverordnung nach erfolgter Anpassung oder Aufhebung des entgegenstehenden Bebauungsplans - Verpflichtung der Gemeinde zur Vornahme gebotener Änderungen 284
b) Durchsetzung einer Verpflichtung der Gemeinde zur Anpassung ihrer Bauleitplanung 287
aa) Einschaltung der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde 287
bb) Einstweilige Sicherstellung der für eine Unterschutzstellung vorgesehenen Flächen 290
cc) Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes 291
c) Ergebnis 292
7. Durchsetzung eines Vorrangs individueller Bebauungsinteressen bei der nachträglichen Unterschutzstellung von der Gemeinde bereits beplanter Flächen 293
a) Konfliktbewältigung im Rahmen eines der Schutzgebietsausweisung nachgelagerten gesonderten Genehmigungsverfahrens 293
b) Zum Rechtsschutz des Eigentümers gegenüber baumschutzrechtlich bedingten Bebauungsbeschränkungen 296
c) Ergebnis 297
Vierter Teil: Bauleitplanung und gesetzlicher Biotopschutz 298
A. Einführung in die Problematik 298
B. Überplanung gesetzlich geschützter Biotope im Zuge einer Bebauungsplanung der Gemeinde 302
I. Planerische Integration besonders geschützter Biotope zum Zwecke ihrer Sicherung 302
1. Festsetzungen zur Einbeziehung gesetzlich geschützter Biotope 303
a) § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB 303
b) § 9 Abs. 1 Nr. 25 Alt. b BauGB 304
2. Den gesetzlichen Biotopschutz verstärkende Festsetzungen 304
II. Baulandausweisungen im Bereich gesetzlich geschützter Biotope 306
1. Der gesetzliche Biotopschutz in seinen rechtlichen Auswirkungen auf eine konkurrierende Bebauungsplanung der Gemeinde 306
a) Zum Meinungsstand 307
b) Stellungnahme 308
2. Gesetzlicher Biotopschutz und Bebauungspläne mit unmittelbaren Auswirkungen auf besonders geschützte Biotope 311
3. Gesetzlicher Biotopschutz und Bebauungspläne ohne unmittelbare Auswirkungen auf besonders geschützte Biotope 312
a) Vorbemerkungen 312
b) Lösungen 313
aa) In Rechtsprechung und Literatur 313
bb) Stellungnahme und eigener Lösungsansatz 315
4. Bewertung baulicher Nutzungen im Bereich gesetzlich geschützter Biotope - Zu den Anforderungen des biotopschutzrechtlichen Genehmigungsvorbehalts 323
a) Ausgleichbarkeit des zu erwartenden Eingriffs 324
b) Legitimation des zu erwartenden Eingriffs durch überwiegende Gemeinwohlinteressen 324
5. Unmittelbar wirkender Biotopschutz als gesetzgeberische Wertentscheidung 327
6. Abschließende Betrachtung 328
C. Anwendbarkeit des gesetzlichen Biotopschutzes auf vor seinem Inkrafttreten erlassene Bauleitpläne? 329
I. Flächennutzungspläne 329
II. Bebauungspläne 330
1. Vorrang des gesetzlichen Biotopschutzes 330
2. Formen des Verhältnismäßigkeitsausgleichs 331
D. Entwicklung besonders geschützter Biotope nach dem Inkrafttreten eines Bebauungsplans auf den für eine Bebauung vorgesehenen Flächen 335
I. Vorhabenbezogene Beurteilung 336
1. Zur Rechtslage in Mecklenburg-Vorpommern 336
2. Zur Rechtslage in den anderen Bundesländern 337
II. Planungsrechtliche Beurteilung 338
1. Funktionsloswerden des Bebauungsplans? 338
2. Pflicht der Gemeinde zur Planänderung? 340
3. Ergebnis 342
Zusammenfassung der Ergebnisse 344
Grundstrukturen der Abstimmung zwischen gemeindlicher Bauleitplanung und Maßnahmen des naturschutzrechtlichen Flächen- und Objektschutzes (S. 32 ff.) 344
Planerische Konfliktlösungen und deren rechtliche Grenzen (S. 67 ff.) 345
Rechtliche Grenzen einer abweichenden Beplanung naturschutzrechtlich geschützter Flächen und Objekte im Wege der Bauleitplanung (S. 94 ff.) 347
Vorrang- und Kollisionsregelungen des Bauplanungs- und Naturschutzrechts (S. 103 ff.) 347
Anwendung ungeschriebener Kollisionsgrundsätze? (S. 135 ff.) 348
Kompetenzrechtliche Überlegungen (S. 162 ff.) 349
Materiell-rechtliche Beurteilung (S. 186 ff.) 350
Ausweisung eines Baugebiets unter Inanspruchnahme von unter Natur- oder Landschaftsschutz stehender Flächen und Objekte (S. 191 ff.) 350
Unterschutzstellung von der Gemeinde bereits abweichend beplanter Flächen und Objekte (S. 212 ff.) 352
Durchsetzung des Vorrangs einer Planung (S. 277 ff.) 355
Bauleitplanung und gesetzlicher Biotopschutz (S. 298 ff.) 356
Literaturverzeichnis 360