Die Polizeiverordnung.

Hendrik Burke studied law at the University of Osnabrück specialised in public law. After passing the state examination he was research assistant at the European Legal Studies Institute Osnabrück at the chair of Prof. Dr. Thomas Groß. Since 2018 he serves his legal clerkship at the Higher Regional Court Oldenburg.

Hendrik Burke studierte Rechtswissenschaften an der Universität Osnabrück mit dem Schwerpunkt Öffentliches Recht. Er legte 2016 die Erste Juristische Prüfung ab. Anschließend war er am European Legal Studies Institute Osnabrück am Lehrstuhl von Prof. Dr. Thomas Groß tätig und promovierte im Polizei- und Ordnungsrecht. Seit 2018 absolviert er den juristischen Vorbereitungsdienst beim Oberlandesgericht Oldenburg.

A. Einleitung

Problemstellung – Eingrenzung des Themas – Gang der Untersuchung

B. Die gemeinsamen historischen Grundlagen des Polizeiverordnungsrechts

Die Bindung des Polizeiverordnungsrechts an eine Rechtsgrundlage – Die Entwicklung der abstrakten Gefahr als spezifische Voraussetzung der Polizeiverordnung (1882–1931) – Die umfassende Kodifikation des Polizeiverordnungsrechts (1931) – Die Entgrenzung des Polizeiverordnungsrechts im Nationalsozialismus (1933–1945) – Nachkriegszeit unter (alliierter) Besatzung (1945–1949) – Die Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland (ab 1949) – Fazit: Das Zusammenwirken der Generalermächtigung und der Spezialermächtigung

C. Der Erlass der Polizeiverordnung: Im Spannungsverhältnis effektiver Gefahrenabwehr und transparenter Rechtsetzung

Zuständigkeitsverteilung über alle Verwaltungsebenen – Bausteine des Erlassverfahrens – Die Polizeiverordnung als befristetes Recht – Mindestinhalte der Polizeiverordnung aufgrund detaillierter Formvorschriften – Reduktion der formellen Voraussetzungen auf Prinzipien – Fazit: Einheitliche Grundstrukturen beim Erlass einer Polizeiverordnung

D. Die abstrakte Gefahr als zentrale Eingriffsschwelle

Der Begriff der abstrakten Gefahr in den Polizeigesetzen – Die Beeinträchtigung eines polizeilichen Schutzgutes als Ausgangspunkt der Gefahrenprognose – Die typischerweise bestehende Schadenswahrscheinlichkeit im Sinne der abstrakten Gefahr – Das Verhältnis von abstrakter und konkreter Gefahr – Der Gefahrenverdacht im Kontext der Polizeiverordnung – Fazit: Das »Abstrakte« der abstrakten Gefahr

E. Gestaltungsmöglichkeiten und Gestaltungsgrenzen beim Vorliegen einer abstrakten Gefahr: das Verordnungsermessen

Dogmatische Einordnung des Verordnungsermessens – Stufen des Verordnungsermessens – Einfachgesetzliche Bindungen durch polizeiliche Grundsätze – Verfassungsrechtliche Bindungen – Überprüfung auf sachfremde Erwägungen im Sinne eines »Ermessensfehlgebrauchs«? – Fazit: Vorprogrammierung des Verordnungsermessens durch den Zweck der Gefahrenabwehr

F. Perspektiven: Ausweitung des Polizeiverordnungsrechts auf das Gefahrenvorfeld?

Beweggrund: Überdehnung der Voraussetzung der abstrakten Gefahr – Mittel zur Ausweitung des bestehenden Instrumentariums – Mittel zur rechtsstaatlichen Präzisierung des bestehenden Instrumentariums – Fazit: Polizeiverordnungen im Gefahrenvorfeld als ultima ratio

G. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Sachwortverzeichnis

»Burke hat eine sorgfältig ausgearbeitete Monographie zur 'Polizeiverordnun' vorgelegt, die beinahe sämtliche Aspekte seines Themas umfassend behandelt. Die rechtlichen Grenzen, die die Verordnungsgeber zu beachten haben, werden deutlich aufgezeigt. Gelungen ist auch der vergleichende, bundesländerübergreifende Ansatz der Arbeit. Gerade angesichts der zunehmenden Unterschiede in der Sicherheitsgesetzgebung
der Länder leisten vergleichende Studien - wie die des Autors - einen wichtigen Beitrag zu den Debatten über die Entwicklung des Sicherheitsrechts.« Dr. Carsten Kremer, in: Die Verwaltung, 4/2020

»Er legt damit eine fundierte Untersuchung zu einem klassischen Instrument des Gefahrenabwehrrechts vor, deren Thesen, Kritikpunkte und Lösungsansätze unbedingt Berücksichtigung verdienen.« Dr. Boas Kümper, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 16/2020

»Fazit: Die Untersuchung bildet auf wissenschaftlicher Grundlage alle wesentlichen Probleme des Polizeiverordnungsrechts zutreffend ab. Sie kann sowohl für die Gesetzgeber in den Ländern als auch für kommunale Ordnungsbehörden eine wichtige rechtstheoretische Hilfe darstellen.« Dr. Dr. Frank Ebert, in: Thüringer Verwatungsblätter, 4/2020

»Im Gesamtkontext der lesenswerten Arbeit wird zudem deutlich, dass aus guten Gründen inzwischen kaum mehr Raum für die Nutzung polizeilicher Generalermächtigungen - obwohl flächendeckend vorhanden - besteht, jedenfalls nicht für qualitativ wertige Eingriffe. Insofern ist die Arbeit sowohl für die Landespolizei wie auch für kommunale Ordnungsbehörden ein gelungenes rechtstheoretisches Kompendium, und zwar bundesweit. Gleichzeitig schärft sie den Blick für die feingliedrige Konturierung des Gefahrenbegriffs, gerade aktuell scheint mir das ein beachtlicher Mehrwert zu sein.« Dr. Holger Plank, in: Polizei-Newsletter vom 26.07.2020

»Burke gelingt eine lesenswerte und gründliche tour d'horizon über die länderübergreifende Gesamtsystematik der Polizeiverordnung, die gleichzeitig zur Schärfung des Begriffs der abstrakten Gefahr beiträgt. Die Ergebnisse seiner Analyse dürften von besonderem Interesse für die
gesetzgeberische und verordnungsgeberische Praxis sein.« Dr. Annina Baumgartner, in: Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht, 6/2019

»Burke hat eine sorgfältig ausgearbeitete Monographie zur ›Polizeiverordnun‹ vorgelegt, die beinahe sämtliche Aspekte seines Themas umfassend behandelt. Die rechtlichen Grenzen, die die Verordnungsgeber zu beachten haben, werden deutlich aufgezeigt. Gelungen ist auch der vergleichende, bundesländerübergreifende Ansatz der Arbeit. Gerade angesichts der zunehmenden Unterschiede in der Sicherheitsgesetzgebung
der Länder leisten vergleichende Studien – wie die des Autors – einen wichtigen Beitrag zu den Debatten über die Entwicklung des Sicherheitsrechts.« Dr. Carsten Kremer, in: Die Verwaltung, 4/2020

»Er legt damit eine fundierte Untersuchung zu einem klassischen Instrument des Gefahrenabwehrrechts vor, deren Thesen, Kritikpunkte und Lösungsansätze unbedingt Berücksichtigung verdienen.« Dr. Boas Kümper, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 16/2020

»Fazit: Die Untersuchung bildet auf wissenschaftlicher Grundlage alle wesentlichen Probleme des Polizeiverordnungsrechts zutreffend ab. Sie kann sowohl für die Gesetzgeber in den Ländern als auch für kommunale Ordnungsbehörden eine wichtige rechtstheoretische Hilfe darstellen.« Dr. Dr. Frank Ebert, in: Thüringer Verwatungsblätter, 4/2020

»Im Gesamtkontext der lesenswerten Arbeit wird zudem deutlich, dass aus guten Gründen inzwischen kaum mehr Raum für die Nutzung polizeilicher Generalermächtigungen – obwohl flächendeckend vorhanden – besteht, jedenfalls nicht für qualitativ wertige Eingriffe. Insofern ist die Arbeit sowohl für die Landespolizei wie auch für kommunale Ordnungsbehörden ein gelungenes rechtstheoretisches Kompendium, und zwar bundesweit. Gleichzeitig schärft sie den Blick für die feingliedrige Konturierung des Gefahrenbegriffs, gerade aktuell scheint mir das ein beachtlicher Mehrwert zu sein.« Dr. Holger Plank, in: Polizei-Newsletter vom 26.07.2020

»Burke gelingt eine lesenswerte und gründliche tour d’horizon über die länderübergreifende Gesamtsystematik der Polizeiverordnung, die gleichzeitig zur Schärfung des Begriffs der abstrakten Gefahr beiträgt. Die Ergebnisse seiner Analyse dürften von besonderem Interesse für die
gesetzgeberische und verordnungsgeberische Praxis sein.« Dr. Annina Baumgartner, in: Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht, 6/2019