Legitimation im europäischen Regulierungsverbund (eBook)

Cover 1
Vorwort 6
Inhaltsverzeichnis 8
Einleitung 20
1. Teil: Der europäische Regulierungsverbund für elektronische Kommunikation 30
I. Governance als rechtwissenschaftliches Analysekonzept 34
1. Hierarchie 38
2. Verhandlungen 40
3. Netzwerke 41
4. Wettbewerb 43
II. Regelungsstrukturen des Regulierungsverbundes 44
1. Der europäische Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation 45
2. Akteure und institutionelle Architektur 53
a) Die nationalen Regulierungsbehörden als strategiefähige Regulierungsakteure 55
b) Die Kommission als zentrale Aufsichts- und Monitoringinstanz 59
c) Institutionalisierung der Kooperationsbeziehungen im GEREK 62
(1) Die European Regulatory Group (ERG) 63
(2) Gremium Europäischer Regulierungsstellen (GEREK) 66
d) Kommunikationsausschuss (COCOM) 77
3. Das prozedurale Design des Regulierungsverbundes 80
a) Strukturen des mitgliedstaatlichen Marktregulierungsverfahrens 81
(1) Marktdefinition 82
(2) Marktanalyse 87
(3) Implementation von Abhilfemaßnahmen 88
(4) Nationales Konsultationsverfahren 93
b) Kontextualisierung des Marktregulierungsverfahrens 95
(1) Harmonisierung und Kohärenzsicherung durch Regulierungsziele 95
(2) Materielles Framing des Marktregulierungsverfahrens 97
aa) Märkteempfehlung der Kommission 97
bb) Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse 104
cc) Entscheidung zur Festlegung länderübergreifender Märkte 106
dd) Harmonisierungsempfehlungen und -entscheidungen 107
(3) Prozedurale Kontextualisierung des Marktregulierungs-verfahrens 111
aa) Die Konsolidierung der Maßnamen als prozedurales Grundmodell 112
bb) Vetoverfahren 120
cc) Ko-Regulierungsverfahren 127
dd) Erlass einstweiliger Regulierungsmaßnahmen 134
ee) Multilaterales Verfahren zur gemeinsamen Marktanalyse 135
ff) Verfahrensempfehlung der Kommission 135
4. Das Governanceregime des Regulierungsverbundes 136
a) Hierarchische Handlungskoordination durch die Kommission 136
b) Verhandlungssysteme der Kooperationsverfahren 139
c) Institutionalisierte horizontale Kooperation als Netzwerk des Verbundes 141
d) Ideeller Wettbewerb zwischen den Regulierungsbehörden? 142
III. Funktionen und Wirkungen des Regulierungsverbundes 143
1. Dezentralität und Europäisierung der Regulierung 144
2. Erzeugung und Verarbeitung von Regulierungswissen 147
3. Dynamische Rechtsproduktion durch administrative Akteure 153
4. Gewährleistung von Kohärenz, Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit 159
5. Regelungsstrukturkomplexität und administrative Effektivität 162
2. Teil: Demokratische Legitimation 166
I. Legitimation in der interdisziplinären Perspektive 169
1. Ausgewählte soziologische Legitimationsperspektiven 170
a) Funktionaler Legitimitätsglaube und Typologie legitimer Herrschaft 170
b) Empirische Akzeptanzanalysen und Legitimationsmechanismen 173
c) Legitimation durch Verfahren 174
d) Selbstlegitimation selbstreferentieller, autopoietischer Systeme 180
2. Ausgewählte politikwissenschaftliche Legitimationskonzeptionen 182
a) Legitimität durch strukturelle Diskursfähigkeit 182
b) Legitimität durch limitierende und konsenssichernde Strukturen 184
c) Funktionale Input- und Output-Legitimation im normativen Rahmen 185
d) Legitimation durch Unparteilichkeit, Reflexivität und Nähe 189
II. Demokratietheoretische Frames 195
1. Die elektoral-repräsentative Demokratie 201
2. Theorien der Partizipation, Assoziation und Deliberation 204
a) Partizipative Demokratie: Präferenztransfer durch aktuelle Beteiligung 205
b) Deliberative Demokratie: Politische Deliberation in rationalen Diskursen 208
c) Assoziative Demokratie: Legitimation durch Verbandsstrukturen 212
3. Ökonomische Demokratietheorien 215
a) Demokratie als Wettbewerb zur Ermittlung des Entscheidungspersonals 216
b) Demokratie als Markt der Nutzenoptimierer 217
c) Ökonomischer Konstitutionalismus 219
4. Komplexe Demokratie: „Zwischen Utopie und Anpassung“ 223
III. Legitimation im traditionellen Modell der Rechtswissenschaft 226
1. Legitimationssubjekt 229
2. Legitimationsobjekt 231
3. Die Modi der Legitimationsvermittlung 232
a) Institutionell-funktionelle Legitimation: Eigenständigkeit der Exekutive 232
b) Organisatorisch-personelle Legitimation: Hierarchische Legitimationsketten 234
c) Sachlich-inhaltliche Legitimation: Entscheidungsdetermination durch Gesetz 237
d) Das Legitimationsniveau als Wirkungsparameter und Kompensationsmatrix 239
4. Administrative Organisationsformen unter Rechtfertigungszwang 243
IV. Rekonzeptionalisierung exekutiver Legitimation 248
1. Prinzipiencharakter und Entwicklungsoffenheit der grundgesetzlichen Demokratie 250
2. Pluralisierung und Ausdifferenzierung des Legitimations-subjekts 253
3. Rekonfiguration personeller und organisatorischer Legitimation 265
a) Fiktionen personell-organisatorischer Legitimation im klassischen Modell 265
b) Modifizierte personelle und organisatorische Legitimationskontexte 271
(1) Amtsidentität und Neutralitätspflicht als soziale Rollendefinition 273
(2) Effektive Verantwortlichkeitskontexte: Accountability- Perspektiven 274
(3) Stabilisierung der Verantwortlichkeit durch Transparenz und Publizität 281
(4) Administrative Responsivität 284
(5) Organisationsrecht als Legitimationsressource 286
4. Rekonfiguration sachlich-inhaltlicher Legitimation 287
a) Wirkungsgrenzen materiell-gesetzlicher Determination 289
b) Modifizierte sachlich-inhaltliche Legitimation 293
(1) Framing exekutiver Rechtskonkretisierung durch legislative Finalprogramme 294
(2) Prozedurale Kontextualisierung der Rechtskonkretisierung 295
(3) Legislative Kontrolle prozedural-finaler Vollzugs-kontexte 297
(4) Judikative Stabilisierung sachlich-inhaltlicher Legitimationskontexte 299
5. Konturierung institutioneller und funktionaler Legitimation 300
6. Pluralisierung der Legitimationsmodi 300
7. Partizipative Legitimation 302
a) Ablehnung im klassischen Modell: Das Problem demokratischer Allgemeinheit 303
b) Regelungsstrukturelle und soziale Funktionen der Partizipation 305
c) Die normative Basis partizipativer Legitimationsargumente 307
d) Strukturierungsaufgaben, Probleme und Kompensationsstrategien 310
e) Partizipative Legitimation in der neueren Rechtsprechung des BVerfG 315
8. Legitimation durch Deliberation 316
9. Output-Legitimation: Funktionales Legitimationsargument oder normative Bedingung exekutiver Regelungsstrukturen? 319
10. Legitimation durch institutionelles Design: Unabhängige Behörden 326
a) Unabhängige Verwaltungsträger im kursorischen Vergleich 328
(1) Independent Regulatory Commissions in den Vereinigten Staaten 329
(2) Non-Departmental Bodies und Executive Agencies im Vereinigten Königreich 335
(3) Unabhängiger Behörden in Frankreich 339
b) Legitimationsargumente institutioneller Unabhängigkeit 346
(1) Legitimation durch funktionale Adäquanz des institutionellen Designs 346
(2) Hypothetische und aktuelle Input-Legitimation 349
(3) Sektoraler Repräsentations- und Partizipationskontext 351
(4) Institutionalisierte Unparteilichkeit und „negative Allgemeinheit“ 354
(5) Strukturelle Bedingungen der Legitimation durch Unabhängigkeit 356
11. Operationalisierung des Legitimationsniveaus 358
12. Legitimationsverantwortung und Verfassungsgerichtsbarkeit 363
13. Inkongruenz von Legitimationskontexten in Mehrebenesystemen . 364
3. Teil: Legitimationsstrukturen der Europäischen Union 368
I. Die basale Legitimationsstruktur der Europäischen Union 368
1. Das duale, repräsentative Legitimationsmodell der Union 378
2. Von der dualen zur komplexen Legitimationsstruktur der Union 388
3. Der Beitrag mitgliedstaatlicher Parlamente zur unionalen Legitimation 398
4. Die Europäische Kommission im Legitimationsgefüge der Union 400
II. Strukturelle Legitimationsprobleme und Entwicklungsperspektiven 403
1. Entwicklungsbedürftigkeit des unionalen Parlamentarismus 403
2. Verantwortungsindifferenz in der unionalen Kompetenzordnung 404
3. Konkretisierungsbedürftigkeit der neuen Legitimationsmodi 406
4. „Legitimationskonkurrenzen“ im unionalen Mehrebenensystem 407
5. Mehrdimensionalität der Legitimationsstrukturen 408
6. Strukturelle Inkongruenz des unionalen Legitimationsgefüges 408
7. Legitimation der Integrationsrechtsprechung des EuGH 411
8. Entwicklungsperspektiven 414
III. Legitimationsstrukturen im europäischen Verwaltungsraum 415
1. Primärrechtliche Verankerung der Verwaltungsstrukturen 418
2. Basislegitimation des europäischen Verwaltungsraums 421
3. Eindimensionale Legitimationsstruktur der unionalen Eigenverwaltung 423
4. Legitimationsprobleme der Eigenverwaltung durch Unionsagenturen 425
a) Exekutivagenturen 427
b) Regulierungsagenturen 428
5. Multipolare Legitimation des indirekten Vollzugs 437
6. Verantwortungszuordnung in vertikal gestuften Vollzugsgliederungen 441
7. Legitimationsprobleme und -strategien im unionalen Komitologiesystem 443
a) Restrukturierung der unionalen Komitologie 445
b) Funktionen des Ausschusswesens 448
c) Legitimationsprobleme der Komitologie 451
d) Kompensierende Legitimationsstrategien 454
e) Zusammenführung: Legitimationsprobleme und -strategien der Komitologie 459
8. Horizontale Kooperation beim indirekten Vollzug 459
a) Amtshilfe und informationelle Kooperation 460
b) Anerkennungen, Referenzentscheidungen und transnationale Rechtsakte 461
(1) Anerkennungspflichten 461
(2) Referenzentscheidungsverfahren 462
(3) Transnationale Rechtsakte 463
aa) Aufhebung der transnationalen Wirkung 465
bb) Aktualisierung der Legitimationsbeziehung durch Referenzentscheidungen 466
cc) Verstärkte sachliche Determination 467
dd) Strukturelle Europäisierung und interadministratives Vertrauen 468
ee) Horizontale Legitimationsrepräsentation 470
9. Vernetzung in den europäischen Verwaltungsverbünden 472
4. Teil: Legitimationsprobleme des Regulierungsverbundes 476
I. Basale Legitimationsstrukturen des Regulierungsverbundes 476
1. Personelle Legitimation der Akteure 477
a) Kommission im unionalen personellen Legitimationszusammenhang 478
b) Die Bundesnetzagentur als mitgliedstaatliche Regulierungsbehörde 479
(1) Organisationsstruktur und Verfahren der Bundesnetzagentur 479
(2) Personelle Legitimation des Präsidiums der Bundesnetzagentur als Zielkonflikt mit dem europäischen Rechtsrahmen 482
c) Personelle Legitimationsstrukturen im GEREK 485
d) Akteurslegitimation des Kommunikationsausschusses (COCOM) 487
e) Zwischenergebnis: Multipolarität der Akteurslegitimation 487
2. Ebenenzuordnung einer verschränkten sachlich-inhaltlichen Legitimation 488
3. Funktional-institutionelle Basislegitimation des Regulierungsverbunds 493
II. Legitimationsprobleme des Regulierungsverbundes 494
1. Irritation des mitgliedstaatlichen Legitimationskontextes durch externe Handlungsbeiträge 495
a) Vertikale Ingerenz- und Interventionsrechte der Kommission 496
b) Horizontale Interventionsrechte der Regulierungsbehörden und des GEREK 497
2. Verantwortungsdiffusion durch prozedurale und institutionelle Komplexität 498
a) Prozedurale Integration und Verantwortungszurechnung 499
b) Verantwortungsteilung in der tertiären Rechtssetzung 502
c) Verantwortungsteilungen durch institutionelles Design 504
3. Strukturelle und politische Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden 507
a) Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden im europäischen Rechtsrahmen 507
(1) Funktionale Trennung 507
(2) Ausgliederung aus gubernativen Steuerungszusammenhängen 508
(3) Entpolitisierung der Regulierung durch innerexekutive Gewaltengliederung 512
(4) Kognitive Dimensionen der Sektorspezialisierung und Unabhängigkeit 517
b) Unabhängigkeit des GEREK 518
c) Die Bundesnetzagentur als unabhängige Regulierungsbehörde? 519
d) Unabhängigkeit und demokratische Verwaltungslegitimation 528
e) Zwischenergebnis: Notwendigkeit ergänzender Legitimationsmechanismen 534
4. Regulatorische Strategiefähigkeit und sachlich-inhaltliche Legitimation 535
a) Strategisch-dynamische Rechtsproduktion der Regulierungsbehörden 535
b) Das Verbot von Strukturierungen der strategisch-dynamischen Regulierungsfunktion durch die mitgliedstaatliche Legislative 538
c) Lockerung der sachlich-inhaltlichen Legitimation 545
(1) Die Kritik der parlamentsfreien Verbundexpertokratie und die Forderung nach legislativer Nachverdichtung des materiellen Regulierungsrechts 545
(2) Regelungsstrukturimmanente Kompensationen 547
aa) Regulatorische Zielvorgaben und Prozeduralisierung 547
bb) Ebenenverschiebung legislativer Programmierung und politischer Diskurse 554
d) Konkretisierungs- und Ergänzungsbedürftigkeit der sachlich-inhaltlichen Legitimationsmechanismen 556
5. Regulatorische Strategiefähigkeit und effektiver Rechtsschutz 557
a) Rechtsschutz und sachlich-inhaltliche Legitimation 558
b) Reduktion verwaltungsgerichtlicher Kontrolldichte 559
c) Effektiver Rechtschutz durch Re-Konditionalisierung 560
d) Verrechtlichte Zweckmäßigkeitsprüfungen 565
e) Ausrichtung des Rechtschutzes auf prozedural-finale Regelungsstrukturen 567
f) Schließung von Rechtsschutzlücken durch einen Rechtschutzverbund 572
g) Rechtsschutz zur Absicherung partizipativer Legitimationsargumente 577
6. Prozedural-institutionelle Komplexität und Regelungsstruktureffektivität 578
7. Zwischenfazit: Ergänzungsbedürftigkeit des Legitimationszusammenhangs 580
5. Teil: Das novellierte Legitimationsmodell des europäischen Regulierungsverbundes 586
I. Kompensation verbundspezifischer Irritationen des mitgliedstaatlichen Legitimationskontextes 590
1. Unional vermittelte Legitimation vertikaler Kommissionshandlungen 590
2. Horizontale Akteursbeiträge im unionalen Legitimationskontext 592
3. Horizontale Legitimationsrepräsentation für horizontale Akteursbeiträge 593
II. Reduktion von Verantwortungsteilungen und institutionelle Konsolidierung 594
1. Institutionelle und kompetenzielle Zentralisierung der Regulierung 595
2. Prozedurale Komplexitätsreduktion 597
3. Verantwortlichkeit durch Akteursreduktion bei der tertiären Rechtssetzung 598
4. Konsolidierung der institutionellen Verantwortlichkeit 599
5. Verbleibende Problemlagen der Verantwortungszuordnung 600
III. Legitimation durch Transparenz und Publizität 600
1. Transparenz- und Publizitätspflichten im europäischen Rechtsrahmen 601
a) Transparente Handlungsbeiträge der Kommission 602
b) Transparenz und Publizität im GEREK 604
c) Transparenzpflichten der Komitologie-Verordnung für das COCOM 605
d) Ergänzungsbedürftigkeit der Transparenz- und Öffentlichkeitspflichten der nationalen Regulierungsbehörden 606
2. Transparenz durch Publizitäts- und Berichtspflichten der Bundesnetzagentur 608
a) Konkrete Transparenz- und Publizitätspflichten in der Marktregulierung 608
b) Öffentlichkeit des Beschlusskammerverfahrens 611
c) Transparenzsichernde Berichtspflichten 612
IV. Legitimationswirkungen final-prozeduraler Regelungsstrukturen 616
1. Legitimationsfunktion der Regulierungsziele und -grundsätze 616
a) Regulierungsziele und -grundsätze im europäischen Rechtsrahmen 617
b) Regulierungsziele im Telekommunikationsgesetz 621
2. Legitimationsfunktion der Definition von Regulierungsinstrumenten 622
3. Materielle Legitimation durch prozeduralen Kontext 623
a) Prozedurale Kontextualisierung im Regulierungsverbund 626
b) Ergänzende prozedurale Kontextualisierungen im TKG 628
4. Legitimatorische Relevanz der Beiträge von Kommission und GEREK 629
5. Zwischenergebnis: Funktionale Bedingungen der materiellen Legitimation durch finale und prozedurale Regelungsstrukturen 631
V. Legitimation durch Partizipation und Deliberation 632
1. Partizipative Konsultationspflichten der Kommission 638
2. Partizipative Konsultationen bei der Reform des Rechtsrahmens 642
3. Partizipative Konsultationsmechanismen im GEREK 644
4. De lege ferenda: Institutionalisierung der Partizipation im „Regulierungsforum“ 646
5. Strukturierte Partizipation und Deliberation im nationalen Konsultationsverfahren 647
6. Endnutzerbezogene Konsultationsmechanismen 653
7. Legitimationsfunktion des justizförmigen Beschlusskammerverfahrens 654
8. Öffentliche Erörterung der Vorhabenpläne 662
9. Aufsicht über den Partizipations- und Deliberationskontext 663
VI. Die Legitimationswirkung verbundinterner Kontrollmechanismen und Verantwortlichkeitsbeziehungen: peer accountability 664
1. Vertikale Aufsicht durch die Kommission und Aufsicht der Kommission 665
2. Horizontale Aufsicht durch einen peer review 667
3. Leistungsgrenzen und Wechselwirkungen der peer accountability 668
VII. Legitimation durch parlamentarische Aufsichts- und Kontrollinstitutionen 669
1. Referenzmodelle parlamentarischer Aufsichts-und Kontrollinstitutionen 675
a) Instrumente und Institutionalisierungen parlamentarischer Kontrolle der Independent Regulatory Commissions in den Vereinigten Staaten 676
(1) Kontrolle durch den Kongress 676
(2) Präsidentielle Kontrolle 679
b) Parlamentarische Rückkopplung der Non-Departmental Public Bodies und Executive Agencies im Vereinigten Königreich 680
c) Parlamentarische Anbindung unabhängiger Behörden in Frankreich 686
d) Parlamentarische Kontrollinstitutionen in Deutschland 690
(1) Parlamentarische Untersuchungsausschüsse 690
(2) Parlamentarisches Kontrollgremium nach Art. 45 d GG 693
(3) Grundrechtsschutz durch parlamentarische Kontrollgremien 697
(4) Parlamentarische Kontrolleinrichtungen in Verteidigungsangelegenheiten 700
e) Zusammenführung: Mechanismen parlamentarischer Kontrolle 702
f) Parlamentarische Aufsichtskonzepte und -mechanismen im Unionsrecht 705
(1) Referenzen der parlamentarischen Aufsicht über unionale Exekutivakteure 705
(2) EuGH und Kommission: Parlamentarische Aufsicht als Kompensation sekunddärrechtlich-organisationeller Unabhängigkeitsvorgaben 708
2. De lege ferenda: Parlamentarische Aufsicht im Regulierungsverbund 713
a) Unionale Ebene: Regulierungsausschuss des Europäischen Parlaments 713
(1) Institutionelles Design 714
(2) Die Kommissionsbeiträge als Aufsichtsgegenstand 715
(3) Parlamentarische Aufsicht über das GEREK 720
(4) Parlamentarische Meta-Aufsicht über die Finalprogrammierung 721
b) Mitgliedstaatliche Ebene: Regulierungsausschüsse der Parlamente 725
(1) Der Beirat der Bundesnetzagentur als parlamentarisches Aufsichtsorgan 726
(2) Institutionelle Restrukturierung: Regulierungsausschuss des Bundestages 736
(3) Objekte, Mechanismen und Funktionen der mitgliedstaatlichen Aufsicht 737
(4) Parlamentarisches Ombudsgremium beim Regulierungsausschuss 745
c) Parlamentarischer Aufsichts- und Kontrollverbund 746
VIII. Absicherung der Regelungsstruktureffektivität durch Review 748
1. Reviewmechanismen im europäischen Rechtsrahmen 748
2. Berichts- und Novellierungspflichten im TKG 751
3. Mechanismen der kognitiven Öffnung und Wissenserzeugung 754
4. Zwischenergebnis 757
IX. Legitimation durch die Qualität administrativen Outputs? 758
X. Legitimation durch Unabhängigkeit 760
1. Output-Legitimation durch Unabhängigkeit 762
2. Sektoraler Repräsentations- und Partizipationskontext 764
3. Legitimationswirkung der Unparteilichkeit 766
XI. Der sektorale Legitimationsverbund 768
Literatur 770
Sachregister 802