Theorie und Wirklichkeit der Integrationsverantwortung deutscher Verfassungsorgane (eBook)

Cover 1
Vorwort 8
Inhaltsverzeichnis 10
Abkürzungsverzeichnis 20
Einführung 24
1. Teil: Ursprünge der Integrationsverantwortung 30
A. Erste Forderungen nach Beteiligungsrechten, 1951 31
B. Das Zuleitungsverfahren, 1957 32
I. Verfahren innerhalb der Bundesregierung 33
II. Bundestag 35
1. Behandlung der Vorlagen 35
2. Die EG-Beratungsgremien des Bundestages 36
3. Stellungnahmen 38
III. Bundesrat 39
1. Behandlung der Vorlagen 39
2. Stellungnahmen 39
C. Der Länderbeobachter, 1956 40
D. Die Kramer/Heubl-Absprache, 1968 41
E. Das Länderbeteiligungsverfahren, 1979 42
I. Die Zusage der Bundesregierung 43
II. Verfahren 44
1. Informationsphase 44
2. Meinungsbildungsphase 44
3. Verhandlungsphase 45
III. Verhältnis zum Zuleitungsverfahren 46
IV. Praxis 46
F. Das Bundesratsverfahren, 1986 47
I. Entstehung 47
II. Verfahren 48
1. Unterrichtung des Bundesrates 48
2. Behandlung der Vorlagen 49
3. Stellungnahmen des Bundesrates 50
a) Anwendungsbereich des Stellungnahmerechts 50
b) Berücksichtigungspflicht der Bundesregierung 51
c) Die Entscheidung des BVerfG zur Rundfunkrichtlinie 52
d) Mitteilung der Gründe für ein Abweichen von der Stellungnahme 53
4. Die EG-Kammer 53
5. Mitwirkung von Ländervertretern in EG-Gremien 56
III. Verhältnis zum Zuleitungs- und Länderbeteiligungsverfahren 58
IV. Rechte des Bundestags 58
G. Die Verankerung der Mitwirkungsrechte in Art. 23 GG, 1992 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 58
I. Änderungsvorschläge zu Art. 24 GG 59
II. Die Beratungen der Gemeinsamen Verfassungskommission?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 60
III. Das Gesetzgebungsverfahren 63
H. Nach 1992 erfolgte Änderungen 64
I. Änderungen des Art. 23 GG 64
II. Änderungen der Beteiligungsgesetze 65
1. Bundestag 65
2. Bundesrat 66
2. Teil: Grundlagen der Integrationsverantwortung 68
A. Die demokratische Legitimation der EU in der Rechtsprechung des BVerfG 69
I. Legitimationsdualismus in der Maastricht-Entscheidung 69
II. Legitimationsmonismus seit der Lissabon-Entscheidung 70
B. Die Integrationsprogramme 74
I. Die Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 75
1. Das Verhältnis des Völkerrechts zum nationalen Recht ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 75
2. Die Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 GG 76
a) Normstruktur und Anwendungsbereich 76
b) Innerstaatlicher Rang des Völkervertragsrechts 77
c) Unmittelbare Anwendbarkeit des Völkervertragsrechts ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 78
3. Die Zustimmung nach Art. 24 Abs. 1 GG 79
a) Anwendungsbereich 79
b) Funktionen 80
aa) Legitimationsfunktion 80
bb) Partielle Befreiung von den Anforderungen des Art. 79 GG 81
4. Die Pluralität der Zustimmungsgesetze 82
5. Anwendungsvorrang und Treaty Override 84
a) Natur des Anwendungsvorrangs 85
b) Treaty Override 87
II. Die Integrationsprogramme in der Rechtsprechung des BVerfG 90
1. Im Rahmen von Art. 24 Abs. 1 GG 90
2. Im Rahmen von Art. 59 Abs. 2 GG 92
III. Funktionen der Integrationsprogramme 93
1. Im Rahmen von Art. 59 Abs. 2 GG 93
2. Im Rahmen von Art. 24 Abs. 1 GG 94
IV. Anforderungen an die Integrationsprogramme 95
1. Im Rahmen von Art. 59 Abs. 2 GG 95
2. Im Rahmen von Art. 24 Abs. 1 GG 96
V. Die Integrationsprogramme im Rahmen der EU 99
1. Die Pluralität der Integrationsprogramme 99
2. Das Integrationsprogramm des Übertragungsgesetzes ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 99
3. Das Integrationsprogramm des Ratifikationsgesetzes 100
C. Die Integrationsverantwortung 101
I. Grundlagenverantwortung gemäß Art. 23 Abs. 1 GG 102
1. Begriff und Anwendungsbereich 102
2. Funktionen der Grundlagenverantwortung 104
a) Funktionen der gestaltenden Grundlagenverantwortung ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 104
b) Funktion der überwachenden Grundlagenverantwortung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 106
3. Handlungspflichten im Falle von Verletzungen der ­Integrationsprogramme 106
a) Anwendungsbereich und Umfang der Handlungspflichten?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 106
b) Dogmatische Begründung der Handlungspflichten 107
II. Alltagsverantwortung gemäß Art. 23 Abs. 2–7 GG 108
1. Begriff und Anwendungsbereich 108
2. Funktionen der Alltagsverantwortung 111
a) Einbeziehung des Bundestages 111
b) Einbeziehung der Länder 112
D. Die Haushaltsverantwortung als Sonderfall der Integrationsverantwortung 114
I. Die Haushaltsverantwortung in der Rechtsprechung des BVerfG 114
II. Die Haushaltsverantwortung im Grundlagengeschäft 115
III. Die Haushaltsverantwortung im Alltagsgeschäft 116
3. Teil: Die Ausgestaltung der Integrationsverantwortung 118
A. Unterrichtungspflichten 118
I. Exkurs: Unionsrechtliche Unterrichtungspflichten 119
1. Unterrichtungspflichten vor dem Vertrag von Lissabon 119
2. Unterrichtungspflichten seit dem Vertrag von Lissabon 120
a) Unterrichtungsgegenstände 120
b) Adressaten der Unterrichtung 122
II. Unterrichtungspflichten der Bundesregierung 123
1. Anwendungsbereich der Unterrichtungspflicht gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 123
2. Inhalt der Unterrichtungspflicht gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 124
a) Auslegung der Bestimmung durch das BVerfG 124
b) Anforderungen an die Unterrichtung 125
aa) Umfassende Unterrichtung 125
bb) Frühestmögliche Unterrichtung 127
cc) Verfahren und Form der Unterrichtung 127
3. Einfachgesetzliche Konkretisierung 128
a) Bundestag 128
aa) Grundsätze der Unterrichtung 128
bb) Begriff des Vorhabens 129
cc) Allgemeine Zuleitung 130
dd) Förmliche Zuleitung 132
ee) Unterrichtung im Bereich der GASP und der GSVP 133
ff) Zugang zu Datenbanken vertrauliche Behandlung von Dokumenten
gg) Verhältnis des EUZBBG zu StabMechG, ESMFinG und IntVG 133
hh) Informationsrechte gemäß § 13 IntVG 134
(1) § 13 Abs. 1 IntVG 134
(2) § 13 Abs. 2 IntVG 134
(3) § 13 Abs. 3 IntVG 135
(4) § 13 Abs. 5 IntVG 137
(5) § 13 Abs. 6 und 7 IntVG 137
b) Bundesrat 137
aa) Grundsätze der Unterrichtung gemäß dem EUZBLG???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 138
bb) Anwendungsbereich des EUZBLG 138
(1) Begriff des Vorhabens 139
(2) Interessen der Länder 140
cc) Einzelheiten der Unterrichtung gemäß der Anlage zum EUZBLG 140
(1) Umfassende, frühestmögliche, fortlaufende und in der Regel schriftliche Unterrichtung 140
(2) Übermittlung von Unterlagen 141
(3) Unterrichtung des Bundesrates durch eigene Berichte der Bundesregierung 143
(4) Sonstige Informationspflichten 144
dd) Zugang zu Datenbanken, vertrauliche Behandlung von Dokumenten 144
ee) Informationsrechte gemäß § 13 IntVG 145
B. Grundlagenverantwortung 145
I. Verfassungsrechtliche Verankerung: Art. 23 Abs. 1 GG 146
1. Aufbau der Vorschrift 146
2. Das Ratifikationsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 147
a) Anwendungsbereich und Normstruktur 147
b) Aufwertung des Ratifikationsgesetzes zum Verfassungsgesetz 151
c) Prüfungsmaßstab 152
d) Bestimmtheit des Ratifikationsintegrationsprogramms 154
3. Das Übertragungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG 155
a) Funktion des Übertragungsgesetzes 155
b) Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG als verfassungsrechtlicher Treaty Override 156
c) Unionsrechtswidrigkeit des Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG 158
II. Das IntVG im Überblick 159
1. Vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren, § 2 IntVG ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 160
a) Das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren gemäß Art. 48 Abs. 6 EUV 160
b) Erfordernis verfassungsändernder Mehrheiten 161
2. Besondere Vertragsänderungsverfahren, § 3 IntVG 162
a) § 3 Abs. 1 und 2 IntVG 162
b) § 3 Abs. 3 IntVG 163
3. Brückenklauseln 164
a) §§ 4 und 10 IntVG 165
b) §§ 5 und 6 IntVG 166
aa) Zustimmung in Beschlussform 166
bb) Zustimmung des Bundestages 167
cc) Zustimmung des Bundesrates 168
dd) Die §§ 5 und 6 IntVG als Fälle der Alltagsverantwortung 169
4. Kompetenzerweiterungsklauseln, § 7 IntVG 169
a) Übertragungsintegrationsprogramm, Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG 169
b) Ratifikationsintegrationsprogramm, Art. 23 Abs. 1 S. 3 Alt. 3 GG 170
c) Gegenstände des § 7 IntVG 171
aa) Art. 83 Abs. 1 UA 3 und Art. 86 Abs. 4 AEUV 171
bb) Art. 308 Abs. 3 AEUV 172
5. Flexibilitätsklausel, § 8 IntVG 173
6. Notbremsenmechanismus, § 9 IntVG 176
7. Subsidiaritätskontrolle, §§ 11 und 12 IntVG 177
a) Subsidiaritätsrüge, § 11 IntVG 177
b) Subsidiaritätsklage, § 12 IntVG 179
c) Die Kontrolle des Subsidiaritätsgrundsatzes zwischen Grundlagen- und Alltagsverantwortung 181
III. Sonderfall: Art. 2 ESM-Vertragsgesetz 183
1. Art. 2 Abs. 1 ESM-Vertragsgesetz 183
2. Art. 2 Abs. 2 ESM-Vertragsgesetz 184
C. Alltagsverantwortung 185
I. Die Alltagsverantwortung des Bundestags 185
1. Anwendungsbereich des Rechts zur Abgabe einer Stellungnahme 185
2. Umgang der Bundesregierung mit der Stellungnahme ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 187
a) Berücksichtigung im Sinne von Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 187
b) Einfachgesetzliche Konkretisierung der Berücksichtigungspflicht 188
aa) § 8 EUZBBG 188
bb) § 9 EUZBBG 190
cc) § 9a EUZBBG 191
3. Rechtsnatur der Stellungnahme 193
4. Abgabe einer Stellungnahme durch den EU-Ausschuss 193
5. Sonderfall: Beteiligung am ESM gemäß ESMFinG 194
a) Die Systematik des ESMFinG 195
b) Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung gemäß § 4 ESMFinG 196
c) Die sonstige Haushaltsverantwortung gemäß § 5 ESMFinG 196
d) Das Sondergremium gemäß § 6 ESMFinG 198
e) Die Unterrichtungspflichten der Bundesregierung gemäß § 7 ESMFinG 199
II. Die Alltagsverantwortung der Länder 202
1. Stellungnahmen 203
a) Recht zur Abgabe einer Stellungnahme 203
aa) Anwendungsbereich von § 3 EUZBLG 203
bb) Zeitlicher Rahmen 204
cc) Abgabe einer Stellungnahme durch die Europakammer 204
b) Berücksichtigung der Stellungnahme durch die Bundesregierung 206
aa) Einfache Berücksichtigung 206
(1) Art. 23 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 GG 206
(2) Art. 23 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 GG 207
(3) Berücksichtigung der Stellungnahme 209
bb) Maßgebliche Berücksichtigung 210
(1) Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG 210
(2) Maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme 212
c) Kollidierende Stellungnahmen von Bundestag und Bundesrat 215
2. Beteiligung von Ländervertretern 216
a) Beteiligung auf Bundesebene 217
b) Beteiligung auf Unionsebene 218
aa) Die einfache Mitwirkung von Ländervertretern 218
(1) Die Hinzuziehung gemäß § 6 Abs. 1 EUZBLG ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 218
(2) Die Beteiligung gemäß § 6 Abs. 2 S. 5 und 6 EUZBLG 220
bb) Die Übertragung der Verhandlungsführung gemäß Art. 23 Abs. 6 GG 221
3. Klageerhebung im Interesse der Länder gemäß § 7 EUZBLG 223
a) Verfassungsrechtlicher Hintergrund 224
b) § 7 Abs. 1, Abs. 2 EUZBLG 224
c) § 7 Abs. 3 EUZBLG 226
d) § 7 Abs. 4 EUZBLG 227
e) Verhältnis von § 7 EUZBLG zur Subsidiaritätsklage 229
4. Sonderfall: Beteiligung am ESM gemäß ESMFinG 229
4. Teil: Die Realität der Integrationsverantwortung 232
A. Unterrichtung und Dokumentenmanagement 232
I. Die Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat durch die Bundesregierung 233
1. Organisation der Unterrichtung innerhalb der Bundesregierung 233
2. Bewertung der Unterrichtung in der Praxis 235
II. Das Dokumentenmanagement des Bundestages 237
1. Die interne Bundestagsdatenbank EuDoX 237
2. Das Priorisierungs- und Überweisungsverfahren 238
III. Das Dokumentenmanagement des Bundesrates 240
1. Die interne Bundesratsdatenbank EUDISYS 240
2. Das Priorisierungs- und Zuweisungsverfahren 241
IV. Selbständige Informationsbeschaffung 242
1. Bundestag 243
a) Das Verbindungsbüro des Deutschen Bundestages in Brüssel 243
b) Interparlamentarische Zusammenarbeit 246
aa) Kontakte zum Europäischen Parlament 246
bb) COSAC 247
2. Länder 248
a) Der Länderbeobachter 249
b) Die Ländervertreter in den EU-Gremien 250
c) Die Länderbüros 251
B. Wahrnehmung der Grundlagenverantwortung seit Lissabon 251
I. Übergangsregelung für das Europäische Parlament 252
1. Verfahren 252
2. Rechtsgrundlage der Zustimmung und erforderliche Mehrheiten 255
3. Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG 256
II. EU-Beitritt Kroatiens 256
1. Verfahren 256
2. Rechtsgrundlage der Zustimmung und erforderliche Mehrheiten 258
3. Kein Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG 258
III. ESM und Fiskalpakt 260
1. Erste Schritte zur Bewältigung der Staatsschulden- und Währungskrise 260
2. Schaffung des Art. 136 Abs. 3 AEUV 262
a) Unionsrechtlicher Hintergrund 262
b) Innerstaatliches Zustimmungsverfahren 263
c) Erforderliche Mehrheiten 265
3. Errichtung von ESM und Fiskalpakt 267
a) Innerstaatliches Zustimmungsverfahren 267
b) Rechtsgrundlage der Zustimmung und erforderliche Mehrheiten 268
4. Aktivierung des Art. 2 Abs. 2 ESM-Vertragsgesetz 269
IV. Errichtung einer europäischen Bankenaufsicht 272
1. Innerstaatliches Zustimmungsverfahren 273
2. Entbehrlichkeit eines Zustimmungsgesetzes 274
3. Einhaltung der Grenzen des Art. 127 Abs. 6 AEUV 276
4. Verfassungskonformität des Zustimmungsgesetzes 276
V. Anwendungsfälle der Flexibilitätsklausel 277
1. Deutliche Verringerung der Anwendungsfälle seit 2009???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 277
2. Zustimmungsverhalten des Gesetzgebers 280
a) Flächendeckende Zustimmungserteilung 280
b) Zustimmung mit einfachen Mehrheiten gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG 282
c) Keine Differenzierung nach der unmittelbaren Anwendbarkeit der Rechtsakte 283
d) Parlamentarisches Interesse an der Behandlung 283
VI. Subsidiaritätskontrolle 283
1. Wahrnehmung durch die nationalen Parlamente 284
a) Subsidiaritätsklage 285
b) Subsidiaritätsrügen 286
aa) Monti II 286
bb) Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft 286
c) Die Bedeutung der Internetplattform IPEX 287
2. Wahrnehmung durch den Bundestag 288
3. Wahrnehmung durch den Bundesrat 291
C. Wahrnehmung der Alltagsverantwortung 292
I. Wahrnehmung durch den Bundestag 293
1. Behandlung der Unionsdokumente in den Ausschüssen 293
2. Stellungnahmen 295
a) Abgabe von Stellungnahmen gegenüber der Bundesregierung 295
aa) Zurückhaltung bei der Abgabe von Stellungnahmen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 296
bb) Berücksichtigungsverhalten der Bundesregierung 297
cc) Öffentlichkeitsfunktion der Stellungnahme 298
dd) Abgabe von Stellungnahmen durch den EU-Ausschuss 299
b) Abgabe von Stellungnahmen gegenüber der Kommission???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 301
3. Einvernehmensherstellung gemäß §§ 9, 9a EUZBBG 302
4. Sonderfall: Beteiligung am ESM gemäß dem ESMFinG???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 304
II. Wahrnehmung durch die Länder 307
1. Behandlung der Unionsdokumente in den Ausschüssen 308
2. Stellungnahmen 309
a) Starke Nutzung des Stellungnahmerechts 310
b) Teilnahme am politischen Dialog mit der Kommission 310
c) Plenarersetzende Stellungnahmen der Europakammer 311
d) Maßgeblich zu berücksichtigende Stellungnahmen 312
e) Das Beispiel der Plan-UVP-Richtlinie aus dem Jahre 1999?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 314
3. Beteiligung von Ländervertretern 316
a) Benennung der Ländervertreter 317
b) Rückbindung der Ländervertreter an den Bundesrat 318
c) Beteiligung auf Bundesebene 319
d) Beteiligung auf Unionsebene 320
aa) Einfache Beteiligung 320
bb) Wahrnehmung der Verhandlungsführung 321
5. Teil: Die Zukunft der Integrationsverantwortung 324
A. Das rechtstatsächliche Scheitern der Integrationsverantwortung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 325
I. Grundlagenverantwortung 325
1. Integrationsfeste Kompetenzbereiche 326
2. Rechtsunsicherheiten im Umgang mit der Grundlagenverantwortung 328
3. Überwachung der Integrationsprogramme 330
II. Alltagsverantwortung 332
1. Besonderheiten des europäischen Rechtsetzungsprozesses 332
2. Alltagsverantwortung des Bundestages 333
3. Alltagsverantwortung der Länder 334
a) Letztentscheidungsrecht des Bundesrates 335
b) Übertragung der Verhandlungsführung auf einen Ländervertreter 336
B. Die Überwindung der Integrationsverantwortung 338
I. Die verfassungsgebende Gewalt 339
1. Die Unterscheidung zwischen verfassungsgebender und verfasster Gewalt 340
2. Die verfassungsgebende Gewalt des GG 342
II. Das Verfahren zur Verfassungsneuschöpfung 345
1. Bedeutung und Funktion von Art. 146 GG 345
2. Das Verfahren zur Verfassungsneuschöpfung im Einzelnen 347
III. Denkbarer Inhalt einer neuen deutschen Verfassung 349
Zusammenfassung in Thesen 352
Literaturverzeichnis 358
Sachregister 370