Kommunalrecht (eBook)

Cover 1
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Literaturverzeichnis 22
I. Handbücher 22
II. Länderübergreifende Lehrbücher 22
III. Literatur zum Kommunalrecht einzelner Länder 23
1. Baden-Württemberg 23
2. Bayern 23
3. Brandenburg 24
4. Hessen 24
5. Mecklenburg-Vorpommern 24
6. Niedersachsen 24
7. Nordrhein-Westfalen 25
8. Rheinland-Pfalz 25
9. Saarland 25
10. Sachsen 25
11. Sachsen-Anhalt 26
12. Schleswig-Holstein 26
13. Thüringen 26
IV. Literatur zum ausländischen Kommunalrecht 26
1. Österreich 26
2. Schweiz 27
3. Großbritannien 27
4. USA 27
5. Frankreich 28
6. Italien 28
7. Spanien 28
8. Schweden 28
9. Polen 28
V. Rechtsprechung 28
Abkürzungsverzeichnis 29
Übersichtenverzeichnis 35
Erster Teil: Grundlagen 37
§ 1 Einführung 37
I. Begriff und Gegenstand des Kommunalrechts 37
II. Rechtsquellen des Kommunalrechts 38
III. Status, Aufgaben und Befugnisse der Kommunen 39
IV. Vier Dimensionen des Kommunalrechts 39
V. Weitere Kommunalwissenschaften 41
§ 2 Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung 43
I. Grundlagen 43
II. Stein’sche Städteordnung 43
III. Deutscher Bund und Paulskirchenverfassung 44
IV. Deutsches Kaiserreich 47
V. Weimarer Republik 47
VI. Nationalsozialismus 49
VII. Nachkriegszeit 50
VIII. Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland 51
IX. Entwicklung in der Deutschen Demokratischen Republik 51
X. Politische Wende 1989 und Wiedervereinigung 52
XI. Aktuelle Entwicklungen 53
§ 3 Verfassungsrechtliche Vorgaben 57
I. Grundlagen 57
II. Garantie kommunaler Selbstverwaltung 58
1. Persönlicher Gewährleistungsbereich 58
2. Sachlicher Gewährleistungsbereich 59
3. Einschränkbarkeit 62
4. Schranken für einschränkende Gesetze 63
III. Weitere verfassungsrechtliche Garantien 65
1. Finanzielle Garantien 65
a) Besondere Gewährleistung der Finanzhoheit 65
b) Weitere finanzverfassungsrechtliche Garantien 65
c) Landesverfassungsrechtliches Konnexitätsprinzip 66
d) Recht auf eine angemessene Finanzausstattung? 66
e) Recht auf finanzielle Mindestausstattung und freie Spitze 67
2. Grundrechte? 68
3. Staatsprinzipien 69
4. Beteiligung kommunaler Spitzenverbände am Gesetzgebungsverfahren 70
IV. Verfassungsrechtliche Bindungen 71
V. Gesetzgebungskompetenz für das Kommunalrecht 73
VI. Kommunalverfassungsbeschwerde 74
1. Zulässigkeit 74
2. Begründetheit 77
§ 4 Europarechtliche Einflüsse 82
I. Grundlagen 82
II. Europäische Kommunalcharta des Europarates 82
1. Rechtsnatur 82
2. Vertragsstaaten 82
3. Inhalt 82
4. Geltung in Deutschland 83
5. Verfahrensmäßige Absicherung 84
III. Kommunale Selbstverwaltung im Rahmen der Europäischen Union 85
1. Einwirkungen 85
2. Gewährleistungen 87
§ 5 Überblick über die landesrechtlichen Regelungen 90
I. Grundlagen 90
II. Kommunalordnungen 91
1. Gemeindeordnungen 91
2. Kreisordnungen 92
3. Weitere Kommunalordnungen 93
4. Kommunalverfassungen 94
III. Gesetze über kommunale Kooperation 94
IV. Gesetze betreffend Stadt-Umland-Verbände 95
V. Kommunalwahlgesetze 95
VI. Eigenbetriebsgesetze und -verordnungen 96
VII. Sparkassengesetze 96
VIII. Kommunalabgabengesetze 97
IX. Gesetze über den Finanzausgleich 97
X. Staatsverträge 98
XI. Fazit 98
§ 6 Status der Kommunen 100
I. Grundlagen 100
II. Kommunen als Gebietskörperschaften 100
1. Begriff und Abgrenzungen 100
2. Namen und Hoheitszeichen 101
III. Arten kommunaler Körperschaften 102
1. Gemeinden und gemeindefreie Gebiete 102
2. Landkreise und kreisfreie Städte 104
3. Bezirke und Stadt-Umland-Verbände 105
4. Stadtstaaten? 106
5. Weitere kommunale Körperschaften 107
IV. Veränderungen des kommunalen Status 107
1. Gebietsreform 107
2. Insbesondere: Erwerb und Verlust der Kreisfreiheit 108
3. Funktionalreform? 109
4. Insolvenz der Kommune? 109
5. Weitere Veränderungen 109
V. Kommunale Binnengliederung 110
VI. Aktuelle Entwicklungen 111
§ 7 Kommunale Aufgaben 114
I. Grundlagen 114
II. Eigener Wirkungskreis 115
1. Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben 115
2. Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben 116
III. Übertragener Wirkungskreis 116
IV. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung 117
V. Organleihe 118
VI. Kondominium? 119
VII. Sonstige Einteilungen kommunaler Aufgaben 121
1. Existenz- und Zweckaufgaben 121
2. Daueraufgaben und einmalige Aufgaben 122
VIII. Aufgabenverteilung zwischen kreisangehörigen Gemeinden und Kreisen 122
1. Herkömmliche Einteilung der Kreisaufgaben 122
2. Maßstäbe gesetzgeberischer Aufgabenzuordnung 123
3. Aufgabenzugriff des Kreises 125
4. Aufgabenübertragung auf die Gemeinden 125
IX. Funktionalreform 126
X. Privatisierung 126
XI. Aktuelle Entwicklungen 127
§ 8 Kommunale Handlungsformen 130
I. Grundlagen 130
II. Satzungen und Rechtsverordnungen 131
1. Begriff der Satzung 131
2. Zuständigkeit zum Satzungserlass 132
3. Verfahren der Satzungsgebung 134
4. Satzungsfehler 138
5. Besonderheiten bei Rechtsverordnungen 140
III. Insbesondere: Die Hauptsatzung 140
1. Begriff und Funktion 140
2. Formelle Anforderungen 140
3. Inhalt 141
4. Stellung der Hauptsatzung in der Normenhierarchie 142
IV. Verwaltungsakte und verwaltungsrechtliche Verträge 142
1. Verwaltungsakte 142
2. Verwaltungsrechtliche Verträge 143
V. Handlungsformen des Innenrechts 144
1. Geschäftsordnungen 144
2. Verwaltungsvorschriften 145
3. Weisungen 145
VI. Kommunale Beteiligung an fremden Rechtsetzungsverfahren 146
VII. Privatrechtliche Handlungsformen 146
VIII. Prozessuale Umsetzung: Normenkontrolle vor dem OVG 148
1. Einführung 148
2. Zulässigkeit der Hauptsache 148
3. Begründetheit der Hauptsache 151
4. Vorläufiger Rechtsschutz 154
5. Normerlassklage? 156
IX. Aktuelle Entwicklungen 156
Zweiter Teil: Innere Kommunalverfassung 159
§ 9 Überblick über die Innere Kommunalverfassung und Kommunalverwaltung 159
I. Begriffsbestimmungen 159
II. Anzahl und Art der kommunalen Organe 160
III. Kommunalverfassungstypen 161
§ 10 Vertretungskörperschaft 164
I. Grundlagen 164
II. Zuständigkeiten 164
1. Einzelne gesetzlich vorgesehene Zuständigkeiten 165
a) Regelungsgeber 165
b) Haushalt und Vermögen 166
c) Wahlorgan 166
d) Kontrolle der Kommunalverwaltung 167
e) Außendarstellung der Kommune 167
f) Status der Kommune 167
g) Organisationsentscheidungen 167
2. Zuständigkeitsverlagerungen 168
a) Durch Hauptsatzung vorbehaltene Aufgaben 168
b) Übertragung von Aufgaben im Einzelfall 168
c) Ersetzung anderer Organe 168
d) Kompetenzminderung 169
e) Kein Kompetenzzugriff anderer Organe 169
3. Auffangzuständigkeit als Hauptorgan 169
III. Zusammensetzung und interne Organisation 171
1. Zusammensetzung 171
a) Gewählte Mitglieder 171
b) Mitglied kraft Amtes 172
2. Interne Organisation 172
a) Geschäftsordnung 172
b) Vorsitzender 173
c) Ausschüsse 173
d) Fraktionen 174
3. Ordnungsgewalt und Hausrecht 175
a) Ordnungsgewalt 175
b) Hausrecht 176
IV. Rechtsstellung der Mitglieder 176
1. Rechte der Mitglieder 176
2. Pflichten der Mitglieder 179
V. Aktuelle Entwicklungen 180
§ 11 Hauptverwaltungsbeamter 184
I. Grundlagen 184
II. Zuständigkeiten 184
1. Einzelne gesetzlich zugewiesene Zuständigkeiten 185
a) Vorbereitung und Durchführung von Beschlüssen 185
b) Haushalt 185
c) Vorsitz in der Vertretungskörperschaft 186
d) Wahlen 186
e) Kontrolle der Beschlüsse der Vertretungskörperschaft 186
f) Geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten 187
g) Organisationsentscheidungen 187
h) Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises 187
i) Repräsentation 187
2. Zuständigkeitsverlagerung 187
a) Übertragung von Aufgaben 188
b) Eilkompetenz 188
c) Zuschnitt der Aufgaben der Beigeordneten 188
3. Geschäfte der laufenden Verwaltung 189
III. Exkurs: Kommunalvorstand in Hessen 191
IV. Persönliche Rechtsstellung 192
1. Rechte des Hauptverwaltungsbeamten 192
2. Pflichten des Hauptverwaltungsbeamten 193
V. Aktuelle Entwicklungen 193
§ 12 Zwischenorgan 196
I. Grundlagen 196
II. Zuständigkeiten 197
1. Einzelne gesetzlich vorgesehene Zuständigkeiten 197
2. Zuständigkeitsverlagerungen 198
3. Auffangzuständigkeit 198
III. Zusammensetzung und interne Organisation 198
1. Zusammensetzung 198
2. Interne Organisation 198
3. Ordnungsgewalt und Hausrecht 199
IV. Rechtsstellung der Mitglieder 199
V. Aktuelle Entwicklungen 199
§ 13 Beauftragte 201
I. Grundlagen 201
II. Zuständigkeiten 202
III. Persönliche Rechtsstellung 203
IV. Aktuelle Entwicklungen 204
§ 14 Kommunalverwaltung 205
I. Grundlagen 205
II. Aufbau der Kommunalverwaltung 205
III. Verfahren der Kommunalverwaltung 206
IV. Beschäftigte 207
V. Aktuelle Entwicklungen 208
§ 15 Kommunalverfassungsstreit 211
I. Grundlagen 211
II. Zulässigkeit der Hauptsache 212
1. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges 212
2. Allgemeine Verfahrensvoraussetzungen 212
3. Statthafte Klageart 214
4. Klagebefugnis und Feststellungsinteresse 216
5. Vorverfahren? 217
6. Form und Frist 217
7. Subsidiarität und allgemeines Rechtsschutzbedürfnis 217
III. Begründetheit der Hauptsache 218
1. Leistungsklage als Abwehrklage 218
2. Leistungsklage als Vornahmeklage 218
3. Feststellungsklage 219
4. Entscheidungen über die Kosten und vorläufige Vollstreckbarkeit 219
IV. Vorläufiger Rechtsschutz 222
1. Zulässigkeit des Antrags auf Erlass der einstweiligen Anordnung 222
2. Begründetheit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung 223
V. Aktuelle Entwicklungen 224
Dritter Teil: Die Kommune und ihre Einwohner 227
§ 16 Überblick über die Rechtsstellung der Einwohner 227
I. Grundlagen 227
II. Einwohner und Bürger 227
III. Gesamtschau der Rechte und Pflichten 228
§ 17 Beteiligung an der kommunalen Willensbildung 230
I. Grundlagen 230
II. Wahlrecht 230
1. Wählbare Organe 230
2. Wahlrechtsgrundsätze 232
III. Formen direkter Demokratie 235
1. Einwohnerversammlung 235
2. Einwohnerfragestunde 236
3. Einwohnerantrag 236
4. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 236
5. Bürgerbefragung 239
IV. Wahlprüfung 239
V. Aktuelle Entwicklungen 240
§ 18 Nutzung kommunaler Einrichtungen 244
I. Grundlagen 244
II. Begriff der öffentlichen Einrichtung 245
III. Nutzungsberechtigte 246
1. Einwohner 246
2. Grundbesitzer und Gewerbetreibende 246
3. Juristische Personen und Personenvereinigungen 246
4. Nichteinwohner? 247
IV. Einschränkungen 248
1. Widmungszweck 248
2. Benutzungsvorschriften 249
3. Kapazität 250
V. Einwirkungsanspruch 253
VI. Anschluss- und Benutzungszwang 254
VII. Aktuelle Entwicklungen 256
§ 19 Tragung kommunaler Lasten 259
I. Grundlagen 259
II. Ehrenämterpflicht 259
III. Dienstleistungspflichten 260
IV. Kommunalabgaben 260
V. Aktuelle Entwicklungen 261
Vierter Teil: Die Aufsicht über die Kommunen 263
§ 20 Überblick über die Aufsicht 263
I. Verfassungsrechtliche Verankerung 263
1. Rechtsstaatsprinzip 263
2. Demokratieprinzip 264
3. Bundesstaatsprinzip 265
II. Gesamtschau der Kontrollmechanismen 265
III. Exkurs: Aufsicht über andere juristische Personen des öffentlichen Rechts 265
§ 21 Kommunalaufsicht 268
I. Zweck der Aufsicht 268
II. Zuständigkeiten 269
1. Untere Kommunalaufsichtsbehörde 269
2. Obere Kommunalaufsichtsbehörde 269
3. Oberste Kommunalaufsichtsbehörde 270
III. Präventive Aufsichtsmittel 270
1. Genehmigung 271
2. Anzeige an die Kommunalaufsichtsbehörde 272
3. Musterrechtsakt 272
IV. Repressive Aufsichtsmittel 273
1. Unterrichtung 273
2. Beanstandung 274
3. Anordnung 275
4. Ersatzvornahme 275
5. Entsendung von Beauftragten 277
6. Auflösung von Kommunalorganen 278
V. Weitere Mittel der Kommunalaufsicht? 279
VI. Entscheidungsspielraum der Aufsichtsbehörde 280
VII. Aktuelle Entwicklungen 280
§ 22 Fachaufsicht 283
I. Zweck der Aufsicht 283
II. Zuständigkeiten 283
1. Untere Fachaufsichtsbehörde 283
2. Obere Fachaufsichtsbehörde 283
3. Oberste Fachaufsichtsbehörde 284
III. Aufsichtsmittel 284
1. Information 284
2. Weisungen 284
3. Sonstige Aufsichtsmittel? 286
IV. Entscheidungsmaßstab und -spielraum der Fachaufsichtsbehörde 286
V. Aktuelle Entwicklungen 287
Fünfter Teil: Das Verhältnis zu anderen Kommunen 289
§ 23 Kommunales Kooperationsrecht 289
I. Grundlagen 289
II. Kooperationspartner 289
III. Kooperationsformen 290
IV. Insbesondere: Der Zweckverband 291
1. Gründung des Zweckverbandes 291
2. Organe des Zweckverbandes 292
3. Finanzierung des Zweckverbandes 293
4. Veränderte Zusammensetzung des Zweckverbandes 293
V. Kommunalpartnerschaften 294
VI. Kommunale Spitzenverbände 295
VII. Aktuelle Entwicklungen 295
Sechster Teil: Kommunales Finanz-, Haushalts- und Wirtschaftsrecht 299
§ 24 Überblick über das kommunale Finanz-, Haushalts- und Wirtschaftsrecht 299
§ 25 Kommunale Erträge 302
I. Überblick über die kommunalen Erträge 302
1. Begriff und Arten der Erträge 302
2. Rangfolge der Erträge 302
II. Steuern 302
1. Gewerbesteuer 303
2. Exkurs: Gewerbesteuerumlage 304
3. Grundsteuer 304
4. Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern 305
5. Anteil an den Gemeinschaftssteuern 306
III. Umlagen 307
1. Kreisumlage 307
2. Weitere Umlagen 309
IV. Vorzugslasten 309
V. Kommunaler Finanzausgleich und Konnexitätsprinzip 310
1. Grundlagen 310
2. Gewichteter Bedarf der Kommunen 311
3. Gewichtete Leistungsfähigkeit der Kommunen 311
4. Teilweiser Ausgleich der Deckungslücke 312
5. Konnexitätsprinzip und weitere Ausgleichsregelungen 312
VI. Privatrechtliche Erträge 313
1. Erträge aus wirtschaftlicher Tätigkeit 313
2. Vermögenserträge 313
3. Konzessionsabgaben 313
4. Zuwendungen 314
VII. Kredite 315
1. Grundlagen 315
2. Rechtliche Rahmenbedingungen 315
3. Kreditähnliche Rechtsgeschäfte 317
4. Verpflichtungsermächtigungen 317
VIII. Vergleich mit staatlicher Finanzierung 318
§ 26 Kommunale Aufwendungen 322
I. Überblick über die kommunalen Aufwendungen 322
II. Einzelne kommunale Aufwendungen 322
1. Verwaltungsaufwendungen 322
2. Aufwendungen im sozialen Bereich 323
3. Öffentliche Sicherheit 323
4. Kultur 324
5. Gesundheit 324
6. Ver- und Entsorgung 324
7. Bestattungswesen 325
8. Bauen und Umwelt 325
9. Verkehr 325
10. Sonstige öffentliche Einrichtungen 326
11. Wirtschaftsförderung 326
12. Finanzaufwendungen 326
III. Vergleich mit staatlichen Aufwendungen 327
§ 27 Kommunales Haushaltsrecht 329
I. Grundlagen 329
1. Grundlegende Begriffe der Kameralistik und Doppik 329
2. Von der Kameralistik zur Doppik 331
a) Kameralistik 332
b) Erweiterte Kameralistik 332
c) Doppik 333
3. Ressourcenverbrauchskonzept 335
4. Drei-Komponenten-Rechnungsmodell 335
a) Ergebniskomponente 335
b) Finanzaspekte 336
c) Bilanz 336
5. Kosten- und Leistungsrechnung 337
6. Neues Steuerungsmodell 339
II. Haushaltssatzung 339
1. Haushaltsplan 339
2. Hebesätze der Abgaben 340
3. Kreditaufnahme 340
4. Wertgrenzen 340
5. Weitere Bestandteile 341
III. Haushaltskreislauf 341
1. Haushaltsaufstellung 342
2. Exkurs: Vorläufige Haushaltsführung 342
3. Haushaltsvollzug 343
4. Haushaltskontrolle 344
a) Jahresabschluss 344
b) Gesamtabschluss 346
c) Rechnungsprüfung 346
d) Entlastung 347
IV. Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung 348
V. Haushaltsgrundsätze 348
1. Allgemeine Haushaltsgrundsätze 349
2. Exkurs: Haushaltssicherungskonzept 350
3. Veranschlagungsgrundsätze 350
4. Deckungsgrundsätze 351
VI. Parallelen zu anderen Rechtsgebieten 351
§ 28 Kommunale Unternehmen 355
I. Wirtschaftliche Betätigung der Kommunen 355
1. Grundlagen 355
2. Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung 356
a) Öffentlicher Zweck 356
b) Kommunale Leistungsfähigkeit und Bedarf 357
c) Subsidiarität 357
d) Territorialprinzip 358
II. Arten kommunaler Unternehmen 359
1. Öffentlich-rechtliche Unternehmen 359
a) Regiebetrieb 359
b) Eigenbetrieb 360
c) Kommunale Anstalt öffentlichen Rechts 360
d) Zweckverband 361
2. Privatrechtliche Unternehmen 362
a) GmbH 362
b) Aktiengesellschaft 363
c) Sonstige privatrechtliche Organisationsformen 364
3. Gemischtwirtschaftliche Unternehmen 365
4. Kommunales Konzernrecht 365
5. Wahlrecht? 366
III. Vergabe- und Beihilferecht 367
1. Vergaberecht 367
2. Beihilferecht 368
IV. Steuerrechtliche Behandlung kommunaler Wirtschaftstätigkeit 369
V. Parallelen zu anderen Rechtsgebieten 371
Sachverzeichnis 377