Verwaltungsinterner Unionsrechtsschutz (eBook)

Cover 1
Vorwort 8
Inhaltsverzeichnis 10
Abkürzungsverzeichnis 20
Einleitung 24
A. Bewährung der Rechtsgemeinschaft durch Rechtsschutz 24
I. Reformdiskussionen 25
II. Eine Frage der Kohärenz 25
B. Gang der Darstellung 27
Erster Teil: Die Ausdiversifizierung des Unionsrechtsschutzes 30
A. Primärrechtliche Grundkoordinaten des Unionsrechtsschutzes 30
I. Die Garantie effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes 30
1. Normative Basis 30
2. Materieller Gewährleistungsinhalt: Wirksamer Rechtsschutz 31
a) Rechtsweggebot 31
b) Anspruch auf ein Gericht 32
c) Beachtung rechtsstaatlicher Verfahrensmaximen 33
3. Monopolisierung des Unionsrechtsschutzes beim EuGH? 33
II. Elemente außergerichtlichen Unionsrechtsschutzes 34
III. Fazit 35
B. Sekundärrechtliche Ausdiversifizierungsprozesse 36
I. Zum Begriff der Ausdiversifizierung 36
II. Ausdiversifizierung des Verwaltungsvollzuges auf Unionsebene 36
1. Ursprüngliche Vollzugskonzeption 37
a) Indirekter Vollzug des Unionsrechts durch nationale Behörden 37
b) Direkter Vollzug des Unionsrechts durch supranationale Behörden 37
2. Erscheinungsformen der Ausdiversifizierung 38
a) Ausweitung des Direktvollzuges 38
b) Etablierung von Agenturen 39
aa) Rechtsgrundlagen 40
bb) Bestandsaufnahme und Klassifizierung 41
(1) Regulierungsagenturen 41
(2) Exekutivagenturen 45
3. Die Meroni-Doktrin als Grenze der Ausdiversifizierung des Verwaltungsvollzuges? 47
a) Ursprünglicher Aussagegehalt 47
b) Folgerechtsprechung 48
aa) Das Urteil in Rs. Van der Vecht vom 5. Dezember 1967 48
bb) Das Gutachten zum Stilllegungsfonds für die Binnenschifffahrt vom 26. April 1977 49
cc) Das Urteil in der Rs. Romano vom 14. Mai 1981 50
dd) Das Urteil in der Rs. Tralli vom 26. Mai 2005 50
ee) Das Urteil in den verb. Rs. Alliance for Natural Health u.a. vom 12. Juli 2005 51
ff) Das ESMA-Urteil vom 22. Januar 2014 52
(1) Erster Klagegrund: Verstoß gegen die in den Meroni-Urteilen genannten Grundsätze für die Übertragung von Befugnissen 52
(2) Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen einen im Urteil Romano aufgestellten Grundsatz 52
(3) Dritter Klagegrund: Unvereinbarkeit der Übertragung von Befugnissenmit den Art. 290 und 291 AEUV 53
(4) Vierter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 114 AEUV 53
(5) Schlussanträge des Generalanwalts 53
(6) Würdigung durch den Gerichtshof 54
gg) Das Urteil in der Rs. Spanien/Parlament und Rat vom 5. Mai 2015 58
hh) Fazit: Neudeutung der Meroni-Doktrin als Kompensationsrelation 59
c) Meinungsstand in der Literatur 60
aa) Strenge Auslegung der Meroni-Doktrin 60
bb) Relativierende Auslegung der Meroni-Doktrin 61
d) Stellungnahme 62
III. Ausdiversifizierung des Verwaltungsrechtsschutzes auf Unionsebene 64
1. Agenturverwaltungshandeln als Herausforderung für den Unionsrechtsschutz 64
a) Ursprünglich kein gerichtlicher Rechtsschutz 64
b) Die Sogelma-Entscheidung des EuG 65
c) Rechtsschutzerweiterung durch den Vertrag von Lissabon: Art. 263 Abs. 1 S. 2 AEUV 67
2. Evolution spezifischer Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber dem Verwaltungshandeln der Agenturen 67
a) Rechtsbeschwerdemodell 67
b) Aufsichtsbeschwerdemodell 68
c) Direktklagemodell 69
d) Widerspruchskammermodell 69
e) Kombinationsmodelle 71
f) Modelle mit punktuellen Rechtsschutzregelungen 72
3. Stagnation der Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber dem Verwaltungshandeln der Kommission 72
C. Ergebnis 73
Zweiter Teil: Ein imperfekter Quantensprung 75
A. „Die notwendige Kohärenz des vom Vertrag geschaffenen Rechtsschutzsystems“ 75
I. Rechtsschutzkohärenz als föderales Prinzip? 75
1. Reichweitenbegrenzung des mitgliedstaatlichen Rechtsschutzauftrags 76
2. Europäisierung einzelner Institute des nationalen Prozessrechts 76
a) Einstweiliger Rechtsschutz 77
b) Mitgliedstaatliche Einstandspflichten im Staatshaftungsrecht 78
c) Gerichtliche Kontrolldichte 79
d) Rechtskraft 79
3. Bewertung: Die Kohärenzkautele des EuGH als selbsterfüllende Prophezeiung 80
II. Gegenmodell: Rechtsschutzkohärenz als unionales Prinzip 81
1. Etymologie des Kohärenzbegriffs 82
2. Primärrechtliche Kohärenzaussagen 82
a) Allgemeine Aussagen zur Kohärenz von Politiken und Maßnahmen der Union 82
aa) Art. 13 Abs. 1 EUV 82
bb) Art. 7 AEUV 83
(1) Systematische Funktion 83
(2) Materieller Gehalt 84
(3) Adressat 85
(4) Keine Kompetenzgrundlage 86
(5) Justiziabilität und Kontrolldichte 86
b) Spezielle Kohärenzaussagen für einzelne Politikfelder 86
aa) Auswärtiges Handeln 86
bb) Katastrophenschutz 87
cc) Forschungspolitik 88
c) Kohärenz des Unionsrechts 88
aa) Art. 256 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV 88
bb) Art. 256 Abs. 3 AEUV 89
(1) Überprüfung durch den EuGH nach Verweisung durch das EuG 90
(2) Überprüfung durch den EuGH auf eigene Initiative 90
cc) Art. 349 Abs. 3 AEUV 90
3. Schlussfolgerungen: Kohärenzwahrung als legitimierende Kraft für die Ausdiversifizierung des Unionsrechtsschutzes 91
B. Kohärenz des ausdiversifizierten Unionsrechtsschutzes 92
I. Effektivität des Rechtsschutzes als überwölbende Zielvorgabe 93
1. Zur Effektivität des Aufsichtsbeschwerdemodells 93
a) Suspensiveffekt des Rechtsbehelfs 93
b) Kontrolldichte 94
c) Unmittelbarkeit der Rechtsschutzentscheidung 94
d) Änderungsbefugnis bezüglich der angefochtenen Entscheidung 94
e) Postulationsfähigkeit 94
f) Verfahrensdauer 95
2. Zur Effektivität des Widerspruchskammermodells 95
a) Suspensiveffekt des Rechtsbehelfs 95
b) Kontrolldichte 95
c) Unmittelbarkeit der Rechtsschutzentscheidung 95
d) Änderungsbefugnis bezüglich der angefochtenen Entscheidung 96
e) Postulationsfähigkeit 96
f) Verfahrensdauer und Befriedungswirkung 96
aa) Weitgehendes Erkenntnisproblem 96
bb) Das Beschwerdekammersystem des HABM als Haupterkenntnisquelle 97
cc) Zusätzlicher Beschleunigungseffekt durch vorgeschaltetes Rechtsbeschwerdemodell 98
3. Zur Effektivität des Direktklagemodells 98
a) Suspensiveffekt des Rechtsbehelfs 98
b) Kontrolldichte 99
c) Unmittelbarkeit der Rechtsschutzentscheidung 99
d) Änderungsbefugnis bezüglich der angefochtenen Entscheidung 99
e) Postulationsfähigkeit 100
f) Verfahrensdauer 100
4. Ergebnis: Unwucht in der Effektivität des Unionsrechtsschutzes 100
a) Erste Problemebene: Unterschiedlich effektive Rechtsbehelfe innerhalb des Agenturwesens 100
b) Zweite Problemebene: Unterschiedlich effektive Rechtsbehelfe zur Anfechtung von Agentur- und Kommissionsverwaltungshandeln 102
II. Kohärenzurteil 102
1. Fortwährende Rechtsschutzkohärenz in Bezug auf die Anfechtbarkeit des Verwaltungshandelns der Agenturen 102
2. Verlorengegangene Rechtsschutzkohärenz in Bezug auf die Anfechtbarkeit des Verwaltungshandelns der Kommission 105
3. Fazit 105
Dritter Teil: Überlegungen zur Wiederherstellung verlorengegangener Rechtsschutzkohärenz 107
A. Demontage oder Expansion verwaltungsinterner Rechtsbehelfe? 107
B. Primärrechtlicher Rahmen 108
I. Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung 108
II. Potenzielle Ermächtigungsgrundlagen 108
1. Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf (Art. 47 GRCh) 109
2. Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41 GRCh) 110
3. Wert der Rechtsstaatlichkeit (Art. 2 EUV) 111
4. Europäische Verwaltung (Art. 298 AEUV) 112
a) Verwaltungsinterner Rechtsschutz als Merkmal einer offenen Verwaltung 114
b) Verwaltungsinterner Rechtsschutz als Merkmal einer effizienten Verwaltung 115
c) Verwaltungsinterner Rechtsschutz als Merkmal einer unabhängigen Verwaltung 117
5. Flexibilitätsklausel (Art. 352 AEUV) 118
III. Ergebnis 119
C. Suche nach einem geeigneten Rechtsschutzmodell 119
I. Institutionelle Erwägungen 120
1. Ausscheiden des Modells der Aufsichtsbeschwerde 120
2. Rechtsbeschwerde- oder Widerspruchskammermodell als verbleibende Alternativen 121
II. Historisch-vergleichende Erwägungen 121
1. Verwaltungsinterner Rechtsschutz in Deutschland 121
a) Ausgangspunkt: Zivilprozessualer Verwaltungsrechtsschutz 121
b) Der Rekurs als Frühform des Aufsichtsbeschwerdemodells 122
c) Kommissionale Verwaltungskontrolle als Frühform des Widerspruchskammermodells 123
d) Zurückdrängung des Widerspruchskammermodells durch den Aufbau einer Verwaltungsgerichtsbarkeit 125
aa) Evolution einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit 125
bb) Konsolidierungsphase des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes 127
cc) Verwaltungsinterner Rechtsschutz in der Bundesrepublik Deutschland 127
(1) § 72 VwGO als Ausprägung des Rechtsbeschwerdemodells 128
(2) § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO als Ausprägung des Aufsichtsbeschwerdemodells 129
(3) § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 VwGO als Ausprägung des Rechtsbeschwerdemodells 129
(4) § 73 Abs. 2 VwGO als Ausprägung des Widerspruchskammermodells 129
dd) Aktuelle Diskussion um die Leistungsfähigkeit verwaltungsinterner Rechtsschutzmodelle 131
e) Fazit 132
2. Verwaltungsinterner Rechtsschutz in Frankreich 133
a) Grundlagen 133
b) Zweigeteiltes System verwaltungsinternen Rechtsschutzes 135
aa) Der fakultative recours administratif 135
bb) Der obligatorische recours administratif 136
c) Modelle verwaltungsinternen Rechtsschutzes 137
aa) Recours gracieux: Rechtsbeschwerdemodell 137
bb) Recours hiérarchique: Aufsichtsbeschwerde- oder Widerspruchskammermodell 137
(1) Hierarchisch übergeordnete Behörden als Aufsichtsbeschwerdestellen 137
(2) Commissions administratives contentieuses als Widerspruchskammern 137
(3) Autorités administratives indépendantes als Widerspruchskammern 138
d) Fazit 139
3. Verwaltungsinterner Rechtsschutz im Vereinigten Königreich 139
a) Gerichtszentrierte Rechtstradition des common law 139
b) Modelle verwaltungsinternen Rechtsschutzes 141
aa) Internal review als Rechtsbeschwerdemodell 141
bb) Tribunals als Ausprägung des Widerspruchskammermodells 142
(1) Stellung im System des Verwaltungsrechtsschutzes 142
(2) Ungeordnete tribunal landscape vor der Reform des Jahres 2007 143
(3) Vereinheitlichung durch den Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007 144
c) Fazit 145
4. Ergebnis: Das Widerspruchskammermodell als Funktionsäquivalent einer ausdifferenzierten öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeit 146
III. Schlussfolgerungen 147
Vierter Teil: Ein Widerspruchskammermodell für die Europäische Kommission 149
A. Grundzüge des Widerspruchsverfahrens 149
I. Obligatorisches oder fakultatives Widerspruchsverfahren? 149
1. Diskussion im deutschen Verwaltungsverfahrensrecht 150
2. Übertragung des Diskussionsstandes auf die EU-Eigenverwaltung 151
II. Widerspruchsfähige Entscheidungen 152
III. Einlegung und Begründung des Widerspruchs 152
IV. Suspensiveffekt des Widerspruchs 153
V. Integration eines Rechtsbeschwerdemodells 153
VI. Entscheidung über den Widerspruch und Möglichkeit der reformatio in peius 153
VII. Das EuG als Rechtsmittelinstanz für Entscheidungen der Widerspruchskammern 154
VIII. Notwendigkeit einer Vorlageberechtigung der Widerspruchskammern gemäß Art. 267 AEUV 155
1. Fehlende Vorlageberechtigung de lege lata 155
2. Regelungslücke und Anpassung des Art. 267 AEUV 157
B. Organisatorische Aspekte 158
I. Ein System aus mehreren Widerspruchskammern 158
II. Mögliche Anknüpfungspunkte 159
1. Das Kabinettsystem der Kommission 159
2. Die Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission 160
III. Gemeinsames Präsidium aller Widerspruchskammern 163
1. Aufgaben und Stellung des Präsidenten 163
2. Weitere Präsidiumsmitglieder 163
IV. Besetzung der einzelnen Widerspruchskammern 165
V. Amtszeit und rechtliche Stellung der Kammermitglieder 166
VI. Einrichtung einer „Großen Widerspruchskammer“ 166
1. Intention: Praxisharmonisierung 166
2. Besetzung 166
3. Zuweisungskriterien 168
4. Zuweisungszuständigkeit 169
5. Wirkung der Zuweisungsentscheidung 170
6. Entscheidungsbefugnisse 170
7. Beratungsablauf 171
VIII. Organisationsschema 172
VII. Geschäftsstelle, Dienststelle Unterstützung, Beratender Ausschuss 171
C. Das Widerspruchskammermodell im Gesamtkontext der Integration 173
I. Rechtspolitische Implikationen 173
1. Das Widerspruchskammermodell im Kontext der zunehmenden Verlagerung von Verwaltungskompetenzen auf die Unionsebene 173
a) Problemlage 173
b) Das Widerspruchskammermodell als „Widerlager“ einer immer mächtigeren EU-Eigenverwaltung 176
2. Das Widerspruchskammermodell im Kontext unionsgerichtlicher Kontrolldefizite im EU-Kartellrecht 176
a) Problemlage 176
b) Unionsgerichtliche Kontrolldefizite 178
aa) Widersprüchliche Tendenzen bei der Überprüfung des Kommissionsermessens 178
bb) Lange Verfahrensdauer in Wettbewerbssachen 180
cc) Praktisch kein Suspensiveffekt bei der Anfechtung von Bußgeldentscheidungen 180
c) Das Widerspruchskammermodell als Kompensation unionsgerichtlicher Kontrolldefizite im Wettbewerbsrecht 181
3. Das Widerspruchskammermodell im Kontext des Reformdrucks auf die Unionsgerichtsbarkeit 181
a) Problemlage 181
b) Bisherige Reformvorschläge 184
aa) Errichtung von Fachgerichten 184
bb) Erhöhung der Richterzahl beim EuG 185
c) Das Widerspruchskammermodell als unerschlossenes Entlastungspotenzial für die Unionsgerichtsbarkeit 186
II. Ausblick auf das künftige Verhältnis von Widerspruchskammern und Fachgerichten 186
1. Das Widerspruchskammermodell als bloßer Zwischenschritt auf dem Weg zu einer ausdifferenzierten EU-Fachgerichtsbarkeit? 186
a) Anspruch und Wirklichkeit des Art. 257 AEUV 187
b) Position des Gerichtshofs 187
2. Bewertung 190
III. Ergebnis 191
Fünfter Teil: Zusammenfassung 193
Literaturverzeichnis 206
Personen- und Sachregister 220