Der öffentlich-rechtliche Beauftragte. (eBook)

Vorwort 6
Inhaltsübersicht 8
Inhaltsverzeichnis 10
Abkürzungsverzeichnis 22
Erster Teil: Allgemeine Wesensmerkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten 30
Erster Abschnitt: Kennzeichen des Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland 30
§ 1 Einleitung 30
I. Die neue Popularität des Beauftragten 30
II. Zum Stand der wissenschaftlichen Diskussion des öffentlich-rechtlichen Beauftragten 33
1. Gibt es eine spezielle „Beauftragtenforschung“? – Notwendigkeit eines interdisziplinären Ansatzes 33
2. Überblick über das Schrifttum zum Beauftragten 34
3. Wissenschaftliche Distanz zum Beauftragten – Befürworter und Gegner 39
III. Gang der Untersuchung 42
§ 2 Begriffsbestimmung 42
I. Begriffsbestimmung des „eigentlichen Beauftragten“ 43
1. Definition 43
2. Zu den einzelnen Begriffsmerkmalen 44
a) Gesetzliche Regelung oder Organisationsgewalt als Rechtsgrundlage für die Schaffung von Beauftragten 44
b) Der öffentlich-rechtliche Beauftragte als neuartige Organisationseinheit 45
aa) Etablierung als eigenständige Organisationseinheit 45
bb) Neuartigkeit trotz älterer Erscheinungsformen 47
c) Vorkommen von Beauftragten im Bereich der Exekutive und der Legislative 48
d) Persönliche Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte 48
e) Fehlen einer Fachaufsicht 49
f) Internes und externes Wirken von Beauftragten 50
g) Besonderheit der Aufgabenstellung 50
h) Typische Pflichten und korrespondierende Kompetenzen von Beauftragten 51
aa) Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten 51
bb) Auskunfts- und Beteiligungsrechte 52
cc) Der Beauftragte als spezielle Petitionsinstanz 53
dd) Fehlen hoheitlicher Weisungs- und Eingriffsbefugnisse 53
3. Vergleich mit den bisherigen Definitionsansätzen in der Literatur 54
II. Ausgrenzungen 56
1. „Uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich 56
a) Behördenbeauftragte 57
b) Aufsichtsbeauftragte 58
c) Betriebsbeauftragte 60
d) Lehrbeauftragte 63
e) Beauftragte Richter 63
f) Sonstige „uneigentliche Beauftragte“ 64
2. Kollegialgremien 64
3. Politisch geforderte Beauftragte 66
4. Beauftragte im privatrechtlichen Bereich 68
III. Sprachliche Kritik des Beauftragtenbegriffes 69
1. Zivilrechtlicher Anklang 69
2. Geringe Kennzeichnungskraft des Begriffes „Beauftragter“ – Fehlen einer prägnanten Alternativbezeichnung 70
3. Personalisierte Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit 73
4. Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität 75
5. Die Bezeichnung einzelner Beauftragter als Betätigungsfeld der political correctness – Der Name ist Programm 76
6. Sprachliche Fehlgriffe bei der Benennung von Beauftragten 77
a) Die Bandwurmbeauftragten 77
b) Die Beauftragten der Beauftragten 78
IV. Zum Problem der uneinheitlichen Verwendung der Bezeichnung „Beauftragter“: „Beauftragte“, die nur so heißen, und „Beauftragte“, die nicht so heißen 79
§ 3 Unterscheidungskriterien und Arten öffentlich-rechtlicher Beauftragter 81
I. Differenzierung nach der Verwaltungsebene 81
1. Bundesbeauftragte 82
2. Landesbeauftragte 82
3. Kommunalbeauftragte 83
4. Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Beauftragten verschiedener Ebenen 83
II. Differenzierung nach der Staatsfunktion 85
1. Parlamentsbeauftragte 85
2. Exekutivbeauftragte 86
a) Verwaltungs- oder Administrativbeauftragte 86
b) Regierungs- oder Gubernativbeauftragte 86
3. Justizbeauftragte 87
III. Differenzierung nach der Rechtsgrundlage 88
1. Gesetzlich vorgesehene Beauftragte 88
2. Kraft Organisationsgewalt geschaffene Beauftragte 89
3. Notwendiger Inhalt einer Regelung zur Beauftragteneinsetzung 89
IV. Differenzierung nach der Zugehörigkeit zum berufenden Hoheitsträger 90
1. Interne Beauftragte 90
2. Externe Beauftragte 91
V. Differenzierung nach der Art der Rechtsbeziehung zum berufenden Hoheitsträger 92
1. Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger 92
a) Herkömmliches Dienstverhältnis 92
b) Öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis 92
2. Privatrechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger 93
VI. Differenzierung nach der Art der Aufgabe 94
1. Kontrollbeauftragte 94
2. Schutzbeauftragte 95
3. Integrationsbeauftragte 96
4. Koordinationsbeauftragte 96
VII. Differenzierung nach der zeitlichen Komponente der Aufgabe 97
1. Zeitbeauftragte 97
2. Dauerbeauftragte 98
VIII. Differenzierung nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes 98
1. Hauptamtliche Beauftragte 98
2. Nebenamtliche Beauftragte 99
3. Ehrenamtliche Beauftragte 99
§ 4 Rechtliche Rahmenbedingungen, Organisationsformen und Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau 100
I. Rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz von Beauftragten 100
1. Demokratieprinzip 101
2. Bundesstaatsprinzip 102
3. Rechtsstaatsprinzip 103
II. Organisationsmodelle für den Beauftragten 104
1. Das „monistische“ Modell: Der Beauftragte als Einzelperson 104
2. Das „körperschaftliche“ Modell: Der Beauftragte als Behörde 105
III. Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau 105
1. Die Ausnahme: Die „systemkonforme“ Eingliederung des Beauftragten in den hierarchischen Behördenaufbau 105
2. Der Regelfall: Beauftragte mit „Sonderstellung“ 106
a) Beauftragte mit Sonderbehördencharakter 106
b) Beauftragte als bei-, an- oder ausgegliederte Organisationseinheiten 107
aa) Beauftragte als bei- oder angegliederte Organisationseinheiten 107
bb) Beauftragte als ausgegliederte oder verselbständigte Organisationseinheiten 108
c) Beauftragte mit Stabsstellencharakter 109
d) Beauftragte und die Einheit der Verwaltung 110
§ 5 Gründe und Alternativen für die Einsetzung von Beauftragten 113
I. Besonderheiten der Aufgabenstellung 114
1. Dokumentation der besonderen Bedeutung der Aufgabe 115
a) Die Einsetzung des Beauftragten als politisches Signal 115
b) Speziell: Die Beauftragten als Wahlkampfthema 116
c) Andere Möglichkeiten einer politischen Schwerpunktsetzung 117
2. Gesamtbedeutung der Aufgabe für den Hoheitsträger und für die Gesellschaft 117
a) Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch Beauftragte 117
b) Gesamtgesellschaftliches Wirken von Beauftragten 118
c) Andere Möglichkeiten zur Koordinierung interner und externer Querschnittsaufgaben 118
3. Besondere Schutzbedürftigkeit der Zielgruppe 120
a) Anerkennung der besonderen Schutzbedürftigkeit einzelner Personengruppen und Rechtsgüter 120
b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Schutzinteressen 122
4. Besondere Grundrechtsrelevanz des Aufgabenbereichs 123
a) Gründe für die besondere Grundrechtsrelevanz bestimmter Bereiche – Notwendigkeit einer präventiven Kontrolle 123
b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Grundrechtsrelevanz 124
5. Besondere Anforderungen an den Aufgabenträger 124
a) Inhalt der Anforderungen 124
b) Berücksichtigung spezieller Anforderungen im Rahmen von Personalauswahl und Qualifizierung 125
6. Zeitlich befristete Bedeutung der Aufgabenstellung 125
a) Abgrenzung zwischen Zeit- und Daueraufgaben 126
b) Drei Kategorien von Beauftragten unter zeitlichem Gesichtspunkt 126
aa) Beauftragte mit Zeitauftrag (echte Zeitbeauftragte) 126
bb) Beauftragte mit Dauerauftrag (echte Dauerbeauftragte) 128
cc) Zum Dauerorgan tendierende Zeitbeauftragte (unechte Zeitbeauftragte) 128
c) Berücksichtigung der zeitlichen Dimension einer Aufgabe im Rahmen der Aufbauorganisation 129
II. Erfordernis unabhängiger Aufgabenwahrnehmung 130
1. Notwendigkeit der unabhängigen Wahrnehmung von Beauftragtenaufgaben 130
2. Sicherstellung von Unabhängigkeit durch Verfahren und Organisation 131
III. Wunsch nach „unbürokratischer“ Aufgabenwahrnehmung 131
1. Die bürokratische Ordnung nach Max Weber 132
2. Heutiges Verständnis von Bürokratie – Zur Überwindung „bürokratischer Strukturen“ durch die so genannte Verwaltungsreform 133
3. Inwiefern agieren Beauftragte „unbürokratisch“? – Zum Unterschied zwischen „unbürokratisch“ und „ungesetzlich“ 135
4. Das Dilemma: Die Bürokratisierung der Beauftragten und der Verwaltungsreform – Die zwangsläufige Ent-Täuschung 136
5. Zur Notwendigkeit einer modernen Bürokratiekritik: Neubestimmung der Vor- und Nachteile einer bürokratischen Aufgabenerledigung 140
IV. Beauftragte als ideale Krisenmanager und Reformer? 143
1. Beauftragte als Sonderermittler 145
2. Beauftragte als Opferhelfer 146
3. Beauftragte als Reformer 147
4. Zur Notwendigkeit von Krisenbewältigungskompetenz und Reformfähigkeit bei allen Verwaltungsträgern 148
V. Kostengründe 149
1. Zu den Kosten von Beauftragten 149
2. Zur Notwendigkeit von Kostenbewusstsein bei allen Verwaltungsträgern 152
VI. Zwischenergebnis: Sind Beauftragte überflüssig? 153
§ 6 Rechtspolitische Probleme und Gefahren des Beauftragtenwesens 154
I. Unübersichtlichkeit und Ineffizienz der Staatsorganisation: Die Zuständigerklärung des Unzuständigen 155
II. Delegation von Verantwortung statt eigenverantwortlicher Kompetenzwahrnehmung: Die schleichende Selbstentmachtung von Parlament und Regierung 156
III. Strukturzersplitterung statt Strukturreform: Die Schaffung neuer Organisationseinheiten aus Unzufriedenheit mit den alten 157
IV. Partikularinteressenvertretung statt Allgemeinwohlverantwortlichkeit: Der Beauftragte als Lobbyist 159
V. Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung: Das Amt ist nichts, die Person ist alles 161
VI. „Sieh’, Wähler, was ich Gutes getan habe“: Der Beauftragte als Feigenblatt 162
VII. „Weil Du Gutes getan hast“: Das Beauftragtenamt als Versorgungsposten 163
VIII. „Die ich rief, die Geister“: Kontrolle und Verselbständigungstendenzen der Beauftragten 164
Zweiter Abschnitt: Herkunft und Geschichte des Beauftragten – Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands 165
§ 7 Die geschichtliche Entwicklung des Beauftragten in Deutschland 165
I. Die Kommissare als Vorläufer des modernen Beauftragten 166
1. Der Kommissar als Vorfahr aller Behörden 166
2. Deutsches Reich und Weimarer Republik 167
3. Die Zeit des Nationalsozialismus 168
II. Der Ombudsmann als „zweiter Pate“ des heutigen Beauftragten 170
1. Die Ombudsmannidee aus Skandinavien 170
2. Das Obsiegen des Petitionsrechts in Deutschland 172
III. Der Beauftragte als Synthese von Kommissar und Ombudsmann 174
IV. Die Entwicklung des Beauftragten nach dem Zweiten Weltkrieg 175
1. Die Zeit der Besatzung 175
2. Die Konsolidierung der Bundesrepublik 177
3. Die Wiedervereinigung 177
4. Von der Bonner zur Berliner Republik – Tendenzen für einen Überdruss an den Beauftragten? 178
§ 8 Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands 181
I. Der Ombudsmann in Skandinavien 181
II. Die Volksanwaltschaft in Österreich 183
III. Beauftragte in den reformierten osteuropäischen Staaten 184
IV. Der Europäische Bürgerbeauftragte 184
Zweiter Teil: Erscheinungsformen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland 186
Erster Abschnitt: Bundesebene 187
§ 9 Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages 187
I. Rechtsstellung und Organisationsform 187
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 187
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 188
3. Art, Beginn und Ende des Amtes 190
4. Einbindung in den Bundestag und personelle Ausstattung 191
II. Aufgaben und Befugnisse 192
1. Gesetzlicher Katalog 192
2. Verhältnis zum Verteidigungsausschuss 194
3. Tätigwerden 195
III. Aufsicht und Kontrolle 196
IV. Würdigung 196
1. Der Wehrbeauftragte als Prototyp des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht 196
2. Der Wehrbeauftragte: ein zahnloser Kettenhund? 198
a) Zur Kritik an seiner formalen Machtlosigkeit 198
b) Zur Kritik am Wahl- bzw. Abwahlquorum 200
3. Kontrollineffizienz durch Summierung von Kontrollkompetenzen? 203
4. Militär und Demokratie: ewiger Gegensatz? 203
5. Institutionelle Bestandsgarantie des Wehrbeauftragten? 205
V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst 206
§ 10 Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit 208
I. Rechtsstellung und Organisationsform 208
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 208
a) Das Gesetzgebungsverfahren zum Bundesdatenschutzgesetz 1977 209
b) Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes 1990 212
c) Verabschiedung des Informationsfreiheitsgesetzes 2005 215
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 215
a) Notwendigkeit einer Zuordnung 216
b) Zuordnung 217
aa) Indizien für die Einordnung als Regierungsbeauftragter 217
bb) Indizien für die Einordnung als Parlamentsbeauftragter 218
cc) Gesetzliche Konzeption: parlamentarisch gewählter Exekutivbeauftragter 218
3. Art, Beginn und Ende des Amtes 219
4. Einrichtung beim Bundesminister des Innern und personelle Ausstattung 222
II. Aufgaben und Befugnisse 222
III. Aufsicht und Kontrolle 224
IV. Würdigung 226
1. Der Datenschutzbeauftragte als Garant präventiver Kontrolle im besonders grundrechtssensiblen Bereich 226
2. Verfassungsrechtliches Gebot zur Schaffung bzw. zum Erhalt von Datenschutzbeauftragten? 227
3. Zur Zwitterstellung zwischen Regierungs- und Parlamentsbeauftragtem 230
4. Institutionalisierungs- und Verselbständigungstendenzen der Datenschutzbeauftragten 231
§ 11 Der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration 232
I. Rechtsstellung und Organisationsform 232
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 232
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 234
3. Art, Beginn und Ende des Amtes 234
4. Einrichtung beim Bundeskanzleramt und personelle Ausstattung 235
II. Aufgaben und Befugnisse 236
III. Aufsicht und Kontrolle 238
IV. Würdigung 238
1. Der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration als politischer „Erfüllungsgehilfe“ der Bundesregierung 238
2. Integration als Daueraufgabe – der Integrationsbeauftragte als Dauerorgan? 239
V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge 240
§ 12 Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik 241
I. Rechtsstellung und Organisationsform 241
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 241
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 242
II. Aufgaben und Befugnisse 243
III. Aufsicht und Kontrolle 244
IV. Würdigung 245
1. Von der Gauck-Behörde zur Birthler-Behörde 245
2. Die Stasi-Unterlagen – „ewige“ DDR-Hinterlassenschaft? 245
§ 13 Sonstige Beauftragte auf Bundesebene 246
I. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung 246
II. Der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen 248
III. Der Drogenbeauftragte der Bundesregierung 249
IV. Der Beauftragte der Bundesregierung für die neuen Bundesländer 249
V. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien 250
VI. Weitere Beauftragte 251
Zweiter Abschnitt: Landesebene 252
§ 14 Überblick 253
I. Überblick über die Bundesbeauftragten entsprechenden Landesbeauftragten 253
1. Landesdatenschutzbeauftragte 253
2. Landesausländerbeauftragte 254
3. Landesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik 255
4. Sonstige Beauftragte 255
II. Landesbeauftragte ohne Entsprechung auf Bundesebene 255
1. Einzelne Beauftragte 255
a) Kinderbeauftragte 256
b) Opferschutzbeauftragte 256
c) Tierschutzbeauftragte 257
2. Die Generalklausel zur Wahl von Beauftragten in der Brandenburger Verfassung 257
§ 15 Bürgerbeauftragte 258
I. Rechtsstellung und Organisationsform 258
II. Aufgaben und Befugnisse 260
III. Aufsicht und Kontrolle 261
IV. Würdigung 262
Dritter Abschnitt: Kommunalebene 263
§ 16 Überblick 263
I. Ausländerbeauftragte 263
II. Kinderbeauftragte 264
III. Seniorenbeauftragte 265
IV. Fahrradbeauftragte 265
V. Sonstige Beauftragte 267
§ 17 Gleichstellungsbeauftragte 267
I. Rechtsstellung und Organisationsform 267
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 267
2. Kommunalverfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 270
3. Art, Beginn und Ende des Amtes 270
II. Aufgaben und Befugnisse 271
III. Aufsicht und Kontrolle 273
IV. Würdigung 274
1. Die Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten als Projektionsfläche ideologischer Grabenkämpfe 274
2. Gleichstellung als Daueraufgabe – die Gleichstellungsbeauftragten als Dauerorgane? 275
§ 18 Fazit 276
I. Zusammenfassung in Thesen 276
II. Resümee 283
Anhang I: Definition des öffentlich-rechtlichen Beauftragten 285
Anhang II: Synopse der ausführlicher dargestellten Beauftragten des Bundes 286
Anhang III: Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten 287
Literaturverzeichnis 301
Sachwortverzeichnis 318