Planungsinstrumente zum Schutz des Bodens. (eBook)

Vorwort 6
Inhaltsübersicht 8
Inhaltsverzeichnis 12
1. Kapitel: Einleitung und Gang der Untersuchung 28
2. Kapitel: Begriffsbestimmungen 34
A. Bodenschutz 34
I. Begriff des Bodenschutzes 34
1. Sachliche und räumliche Eingrenzung 34
2. Funktionaler Bodenschutz 36
II. Einteilung des Bodenschutzes 37
1. Einteilung unter sachlichen Gesichtspunkten 37
a) Gegenstand des Bodenschutzes 37
b) Übliche Unterscheidungen 38
2. Einteilung unter rechtssystematischen Gesichtspunkten 39
B. Planungsinstrumente 39
I. Begriff und Einteilung 39
II. Planung als Instrument des Umweltrechts 40
C. Planung als Instrument des Bodenschutzes 41
I. Instrumente und Ausrichtung des bestehenden Bodenschutzrechts 41
II. Aufgabenbereich des Bodenschutzes und Planung 42
3. Kapitel: Mittelbarer Bodenschutz durch Planung 44
A. Recht der überörtlichen Gesamtplanung 45
I. Aufbau und Instrumente des Raumordnungsrechts 45
1. Gesetzliche Grundlagen 45
2. Ebenen und Stufenbau der Raumordnung 46
a) Raumordnung im Bund 46
b) Raumordnung auf Landesebene 46
3. Steuerungsinstrumente der Raumordnung 47
a) Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung 48
b) Ziele der Raumordnung 48
II. Bodenschutz und Raumordnungsrecht 49
1. Steuerungswirkung des Raumordnungsrechts 49
a) Bodenschutz im Aufgabenbereich des Raumordnungsrechts 49
b) Ansatzpunkt und Wirkungsweise 51
2. Raumordnungsrecht und funktionaler Bodenschutz 52
III. Bodenschutzaspekte in den Vorgaben der Landes- und Regionalplanung 53
1. Gesetzlicher Rahmen für den Bodenschutz 53
a) Bundesrechtliche Vorgaben im Raumordnungsgesetz 53
aa) Leitvorstellung der nachhaltigen Raumentwicklung 53
(1) Rolle des Bodenschutzes innerhalb der Leitvorstellung der nachhaltigen Raumentwicklung 54
(a) Standort in der gesetzlichen Regelung 54
(b) Gewicht der ökologischen Funktionen 54
(2) Rechtswirkungen der Leitvorstellung der Raumordnung 56
(3) Grundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung als Optimierungsgebot? 56
bb) Grundsätze der Raumordnung, § 2 Abs. 2 ROG 58
b) Ergänzende Vorgaben der Landesplanungsgesetze 59
2. Bodenschützende Festsetzungen in den Raumordnungsplänen 60
a) Festlegung von Grundsätzen in den Raumordnungsplänen und Berücksichtigung in der Abwägung 61
aa) Exemplarische Grundsätze in Raumordnungsplänen mit Bezug zum Bodenschutz 61
bb) Bindungswirkung der Grundsätze der Raumordnung 62
b) Weitreichende Steuerungswirkung durch Ziele der Raumordnung 64
aa) Charakter der Ziele der Raumordnung 64
(1) Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung 64
(2) Zu den Anforderungen an die Wirksamkeit der Ziele 65
bb) Exemplarische Ziele in Raumordnungsplänen mit Bezug zum Bodenschutz 66
IV. Insbesondere: Die Ausweisung von Vorranggebieten (§ 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 1 ROG) zum Schutz des Bodens 68
1. Zielgerichteter Bodenschutz im mittelbaren Bodenschutzrecht 68
2. Entstehung und Hintergrund des Instruments der Vorranggebiete 70
a) Zur Regelung der Vorranggebiete im Raumordnungsgesetz 70
b) Landesrechtliche Umsetzung 71
3. Anwendbarkeit und Eignung des Instruments 71
a) Möglicher Inhalt der Gebietsfestlegungen 71
aa) Tatbestandliche Voraussetzungen 71
bb) Anknüpfungspunkte für den Bodenschutz 72
(1) Freiraumstruktur 72
(2) Siedlungsstruktur und Infrastruktur 73
cc) Wirkungen der Festsetzungen zum Schutz des Bodens 74
(1) Relevante Bodenschutzaufgaben 74
(2) Vorsorgende Festsetzungen 75
b) Überholte Variationen durch Landesrecht 76
c) Beschränkungen des Raumordnungsrechts 77
aa) Voraussetzungen aufgrund der Wirkung der Vorranggebiete 77
bb) Aufgabenbereich der Raumordnung 78
(1) Wesentliche Kriterien der Einhaltung des Aufgabenbereichs 78
(2) Überörtlichkeit der Raumordnung 79
(a) Grundlage und Funktion der Anforderung der Überörtlichkeit 79
(b) Inhärente Überörtlichkeit der Vorranggebiete? 80
(c) Anforderungen an die Überörtlichkeit 81
(d) Die Anforderung der sachlichen Überörtlichkeit 82
(3) Überfachlichkeit der Raumordnung 83
(a) Grundlage und Funktion der Anforderung der Überfachlichkeit 83
(b) Inhärente Überfachlichkeit von Vorranggebieten? 85
(c) Anforderungen an die Überfachlichkeit 85
(d) Besonderheiten der Überfachlichkeit im Verhältnis zu Umweltplanungen 87
4. Wirkungen und Rechtsfolgen 88
a) Zur gesetzlichen Regelung und allgemeinen Bindungskraft 88
b) Umfang der Schutzwirkung 88
aa) Ausschluss nicht vereinbarer Nutzungen 88
bb) Ausschluss raumbedeutsamer Nutzungen 89
cc) Formulierung der Vorranggebietsfestlegung 90
c) Differenziertheit der Schutzwirkung 90
d) Wirkungen hinsichtlich der Anliegen des Bodenschutzes 91
V. Zwischenergebnis 92
B. Recht der Bauleitplanung 94
I. Die Bedeutung des Rechts der Bauleitplanung für den Bodenschutz im Überblick 94
II. Ansatzpunkte des Bodenschutzes 95
1. Gesetzliche Anforderungen an die Bauleitplanung 95
2. Insbesondere: Die Bodenschutzklausel des § 1a Abs. 2 S. 1 BauGB 97
a) Gesetzliche Regelung 97
b) Bodenschutzklausel als Optimierungsgebot? 98
c) Zur Gewichtung der Belange des Bodenschutzes in der Rechtsprechung 101
3. Inhaltliche Festlegungen 102
4. Insbesondere: Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden 103
a) Gesetzliche Regelungssystematik 103
b) Zulässigkeit bodenschützender Festsetzungen 104
5. Bodenschützende Festsetzungen durch bauordnungsrechtliche Instrumente 107
III. Zwischenergebnis 107
C. Fachplanungen außerhalb des Bodenschutzrechts 108
I. Allgemeines 108
II. Zu den Fachplanungen im Einzelnen 109
1. Naturschutzrecht 109
a) Landschaftsplanung 109
aa) Aufbau und Charakter der Landschaftsplanung 109
bb) Bodenschutz in der Landschaftsplanung 110
b) Gebiets- und Objektschutz 113
2. Wasserrecht 117
a) Wasserschutzgebiete 117
b) Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne 118
c) Überschwemmungsgebiete 119
3. Landwirtschaftsrecht 120
4. Düngemittelrecht 121
5. Forstrecht 123
III. Bodenschutz in der planerischen Umweltprüfung 124
IV. Zwischenergebnis 125
4. Kapitel: Fachplanungen des Bodenschutzes 126
A. Allgemeines 126
B. Gebietsbezogene Maßnahmen des Bodenschutzes, § 21 Abs. 3 BBodSchG 127
I. Begriffliche Einordnung als Instrument der Bodenfachplanung 128
1. Gebietsbezogene Maßnahmen in den Kategorien des Raumordnungsrechts 128
2. Materieller Planungscharakter der gebietsbezogenen Maßnahmen 129
a) Zum materiellen Begriff der Planung 129
b) Gebietsbezogene Maßnahmen als Fachplanung des Bodenschutzes 130
aa) Einordnung der gebietsbezogenen Maßnahmen 130
bb) Zur Bedeutung der Einordnung als Bodenfachplanung 131
II. Reichweite des gebietsbezogenen Bodenschutzes nach § 21 Abs. 3 BBodSchG 132
1. Anwendungsbereich 132
2. Maßnahmen in Gebieten mit flächenhaft schädlichen Bodenveränderungen 133
a) Begriff der schädlichen Bodenveränderung 133
aa) Beeinträchtigung von Bodenfunktionen 134
bb) Gefahren, erhebliche Nachteile oder Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit 134
b) Konkretisierung des Begriffs der schädlichen Bodenveränderung 136
aa) Rolle der Prüf- und Maßnahmewerte der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung im Rahmen des § 21 Abs. 3 BBodSchG 136
bb) Regelungsumfang der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung 137
(1) Zur Verwendung des Begriffs der Gefahrenabwehr 137
(2) Gefahrenabwehr in der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung 138
cc) Relevanz der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung für die Anwendung des § 21 Abs. 3 BBodSchG 139
c) Begriff der flächenhaft schädlichen Bodenveränderung 140
aa) Bedeutung des Merkmals der Flächenhaftigkeit 140
bb) Bestimmung der Flächenhaftigkeit nach der Größe des Gebietes? 141
cc) Bestimmung der Flächenhaftigkeit nach der Funktion des Merkmals 142
(1) Grundlegender Regelungsgehalt der Norm 142
(2) Merkmal der Notwendigkeit des planerischen Vorgehens 143
(3) Folgerungen für die Auslegung des Merkmals „flächenhaft“ 144
d) Konkretisierung der Eingriffsschwelle: Auftreten und zu erwarten sind 145
aa) Einordnung des Merkmals in den Tatbestand des § 21 Abs. 3 BBodSchG 145
bb) Zum Verhältnis von Vorsorge und Gefahrenabwehr 146
(1) Begriff des Vorsorgeprinzips 146
(2) Vorsorge im Bundes-Bodenschutzgesetz 147
(3) Folgerungen für das Verhältnis von Vorsorge und Gefahrenabwehr 149
cc) Vorsorgebezug der Variante „zu erwarten sind“ 150
(1) Verhältnis zur Vorsorge in § 7 BBodSchG 150
(2) Auslegung der Variante „zu erwarten sind“ 151
(a) Abgrenzung zur Vorsorge in § 7 BBodSchG 151
(b) Bedeutung der Werte der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung 152
e) Zwischenergebnis 153
3. Weitere Regelungen über gebietsbezogene Maßnahmen 154
a) Möglichkeit der Einführung andersartiger gebietsbezogener Maßnahmen 154
b) Inhaltliche Erweiterung des § 21 Abs. 3 Hs. 1 BBodSchG 157
aa) Anforderungen aus dem Bundes-Bodenschutzgesetz 158
bb) Sperrwirkung der Vorsorgeanforderungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes 158
(1) Hintergrund einer möglichen Sperrwirkung 158
(2) Abschließender Charakter der Regelung der Vorsorge 159
(3) Sperrwirkung im Bereich der landwirtschaftlichen Bodennutzung 160
4. Zwischenergebnis 162
III. Bundesrechtlich vorgegebene Rahmenbedingungen und Inhalt der aufgrund § 21 Abs. 3 BBodSchG zu erlassenden Regelungen 163
1. Bezeichnung und Rechtsform der Gebiete 163
2. Räumliche Abgrenzung der Gebiete 164
3. Mögliche Maßnahmen aufgrund der Gebietsausweisung 167
IV. Landesrechtlich eingeführte Bodenfachplanungen 168
1. Entwicklung und Bestandsaufnahme 168
2. Gebiete mit Bezug allein auf schädliche Bodenveränderungen 170
a) Hamburg 170
b) Mecklenburg-Vorpommern 170
c) Niedersachsen 172
d) Sachsen 172
3. Gebiete mit weiterem Anwendungsbereich 172
a) Baden-Württemberg 172
b) Nordrhein-Westfalen 174
c) Bremen 174
d) Rheinland-Pfalz 175
e) Sachsen-Anhalt 175
4. Zwischenergebnis 175
C. Weitere Möglichkeiten der Gebietsfestsetzung im Bereich Bodenschutz 176
I. Bodenschutzplanung in Sachsen-Anhalt? 176
II. Gebiete nach § 12 Abs. 10 S. 2 BBodSchV 176
D. Sanierungsplanung nach §§ 13 und 14 BBodSchG 177
I. Struktur und Anwendungsbereich der Sanierungsplanung 178
1. Inhaltliche Bestimmung durch die „Private“ Sanierungsplanung nach § 13 BBodSchG 178
a) Anwendungsbereich 178
aa) Qualifizierte Altlasten 178
bb) „Qualifizierte Schädliche Bodenveränderungen“ 179
(1) Inhalt der bundesrechtlichen Öffnungsklausel 179
(2) Reichweite der Öffnungsklausel 180
(a) Wortlaut der Regelung 180
(b) Systematische und teleologische Erwägungen 181
(c) Umsetzung in der Landesgesetzgebung 181
(d) Zwischenergebnis 182
cc) Sanierungsplanung auch bei nicht qualifizierten Altlasten? 182
b) Inhalt des Sanierungsplans 183
c) Auswahl von Maßnahmen und Adressaten 184
aa) Entschließungsermessen der Behörde 184
bb) Auswahl der Maßnahmen 185
cc) Auswahl des Adressaten 186
d) Umsetzung der Planung 187
2. Zusatzvoraussetzungen der behördlichen Sanierungsplanung nach § 14 BBodSchG 188
a) Allgemeines und Relevanz der einzelnen Konstellationen 188
b) Voraussetzungen der behördlichen Sanierungsplanung nach § 14 S. 1 Nr. 3 BBodSchG 190
aa) Koordiniertes Vorgehen aufgrund der Anzahl der Verpflichteten, § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 3 BBodSchG 190
(1) Allgemeines und Inhalt der Tatbestandsvariante 190
(2) Eingrenzung durch eine fachlich begründete Koordinationsnotwendigkeit? 191
(3) Kriterium der fachlich oder rechtlich begrenzten Verantwortlichkeit 192
bb) Koordiniertes Vorgehen aufgrund der Beschaffenheit der Altlast, § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 1 und 2 BBodSchG 192
(1) Inhalt des Tatbestandes 192
(2) Auslegung des § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 1 und 2 BBodSchG 193
(a) Inhaltliche Bezugspunkte der Regelung 193
(b) Abgrenzung zu den Nachbarvorschriften 194
(3) Lösungsansätze der Literatur 194
(4) Stellungnahme zum Anwendungsbereich der Vorschrift 196
(a) § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 1 BBodSchG 196
(b) § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 2 BBodSchG 197
(5) Zwischenergebnis 197
c) Entscheidungsspielräume der Behörde 198
aa) Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Erforderlichkeit der Planung 198
bb) Sanierungsplanung und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 198
cc) Kostentragung als Hintergrund der Verhältnismäßigkeitsüberlegungen 199
dd) Anordnung nach § 13 Abs. 1 BBodSchG als Voraussetzung der behördlichen Sanierungsplanung? 201
ee) Notwendigkeit der Planung als wesentlicher Aspekt 201
d) Zwischenergebnis 202
II. Fachplanungscharakter der Sanierungsplanung 202
1. Zur Problemstellung 202
2. Fachplanungscharakter der privaten Sanierungsplanung 204
a) Inhalt der Sanierungsplanung 204
aa) Funktion der Sanierungsplanung 204
bb) Sanierungsplanung als gestalterische Entscheidung 205
b) Verfahren der Sanierungsplanung 206
aa) Relevanz der Urheberschaft der Planung? 206
bb) Staatliche Festsetzung der Planung 207
3. Besonderheiten der behördlichen Sanierungsplanung nach § 14 S. 1 Nr. 3 BBodSchG 209
a) Sanierungsplanung als öffentliche Aufgabe 209
b) Abgrenzung zur Vollstreckungstätigkeit 209
III. Zwischenergebnis 210
E. Sanierungsplanung nach § 8 USchadG 210
I. Allgemeines 210
II. Bodenschutz durch das Umweltschadensgesetz 212
1. Zur Konzeption des Umweltschadensgesetzes 212
a) Die Umwelthaftungsrichtlinie als Hintergrund 212
b) Umsetzung im Umweltschadensgesetz 214
2. Sonderstellung des Schutzgutes Boden 215
a) Begriff des Bodens 215
b) Begriff des Umweltschadens 215
c) Rechtsfolgen 216
3. Zwischenergebnis 218
III. Sanierungsplanung nach § 8 USchadG 219
1. Anwendungsbereich der Vorschrift 219
a) Allgemeines 219
b) Zum Vergleich: Anwendungsbereich der Sanierungsplanung im Bundes-Bodenschutzgesetz 220
c) Altlasten und Sanierungsplanung nach § 8 USchadG 221
d) Eigenständige Bedeutung der Sanierungsplanung nach § 8 USchadG 221
aa) Vom Bundes-Bodenschutzgesetz nicht abgedeckter Anwendungsbereich 221
bb) Auswirkungen auf das Bodenschutzrecht 223
2. Verfahren der Sanierungsplanung nach § 8 USchadG 224
a) Gesetzliche Regelung 224
b) Parallelen zur Altlasten-Sanierungsplanung nach §§ 13, 14 BBodSchG 224
c) Zur Problematik einer allein behördlichen Sanierung 225
3. Planungscharakter der Entscheidung der Behörde 227
a) Sanierungsplanung als behördliche Entscheidung 227
b) Elemente der behördlichen Entscheidung 227
c) Bestimmung von Sanierungsmaßnahmen als Gestaltungsentscheidung 228
4. Bedeutung der Sanierungsplanung nach dem Umweltschadensgesetz 230
IV. Zwischenergebnis 230
F. Konzeption und Potenzial der Fachplanungen 231
5. Kapitel: Bodenschutzplanung im Europäischen Umweltrecht 233
A. Zum Stand des europäischen Bodenschutzrechts 233
I. Allgemeines 233
II. Europäisches Umweltrecht 234
III. Bodenschützende Regelungen im EU-Recht 235
1. Bestimmungen bezüglich anderer Umweltmedien 235
2. Regelungen des kausalen Umweltschutzes 236
3. Übergreifende Konzepte 238
IV. Weiteres EU-Recht, insbesondere die Gemeinsame Agrarpolitik 239
V. Zwischenergebnis 240
B. Der Entwurf einer Bodenrahmenrichtlinie im Überblick 241
I. Zum Hintergrund des Entwurfs 241
II. Rechtliche Rahmenbedingungen eines zielgerichteten Bodenschutzes 242
1. Kompetenz und Beschlussverfahren 242
2. Subsidiarität 243
III. Inhalt des Richtlinienentwurfs in der Übersicht 245
1. Allgemeine Bestimmungen 245
2. Regelung zum quantitativen Bodenschutz (Flächenverbrauch) 246
3. Nichtstofflicher Bodenschutz 247
4. Sanierung 248
5. Sensibilisierung, Berichterstattung, Informationsaustausch 249
IV. Ausblick: Zum Stand der Bemühungen um eine Bodenrahmenrichtlinie 250
C. Planungsinstrumente im Entwurf der Bodenrahmenrichtlinie 252
I. Charakter der Instrumente 252
II. Planungsinstrumente im Einzelnen 253
1. Maßnahmenprogramme im nichtstofflichen Bodenschutz 253
2. Nationale Sanierungsstrategie im stofflichen Bodenschutz 254
D. Folgerungen für das deutsche Bodenschutzrecht 254
I. Grundprobleme der Umsetzung von Planerstellungspflichten 254
II. Zur Eignung der deutschen Bodenschutzplanungen zur Umsetzung einer künftigen Bodenrahmenrichtlinie 256
1. Maßnahmenplanung nach der Bodenrahmenrichtlinie 256
2. Sanierung nach der Bodenrahmenrichtlinie 258
Zusammenfassung 260
Literaturverzeichnis 272
Stichwortverzeichnis 295