Rechtsfragen einer projektbezogenen Raumordnung. (eBook)

Vorwort 6
Inhaltsverzeichnis 8
Teil 1: Problemstellung und Grundlagen 20
§ 1 Die verfassungsrechtliche Ausgangslage in Bezug auf die Raumordnung nach der Föderalismusreform 21
A. Kein „bodenrechtlicher Durchgriff“ der Raumordnung 22
B. Beschränkung auf „raumbedeutsame“ Regelungsgegenstände 24
C. Die Raumordnung als überfachliche und überörtliche Gestaltungsebene 24
§ 2 Die Erfordernisse der Raumordnung: Begriffsbestimmung und Abgrenzung 27
A. Die Ziele der Raumordnung 28
I. Regelungsgegenstand 29
II. Zentrale inhaltliche Anforderungen zur Erfüllung des Zielbegriffs 30
1. Raumordnungsziele als bestimmte oder bestimmbare Festlegungen 30
2. Abschließende Abwägung und raumordnerische Letztentscheidung 31
B. Die Grundsätze der Raumordnung 33
C. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung 35
§ 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung 37
A. Zielbeachtenspflicht gegenüber öffentlichen Stellen 38
I. Die öffentlichen Stellen als „klassischer“ Bindungsadressat 38
1. § 4 Abs. 1 S. 1 und S. 2 Nr. 1 ROG 38
2. § 4 Abs. 3 ROG 39
II. Umfang und Reichweite der Bindungswirkungen 40
1. Inhalt der Beachtenspflicht 41
2. Beachtenspflicht als Handlungspflicht und das bauplanungsrechtliche Zielanpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB 42
B. Bindung der öffentlichen Stellen an die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung 46
C. Rechtswirkungen der Raumordnungserfordernisse im Bereich der „klassischen“ Wirkungsdimension der Raumordnung 47
I. Bindung selbstverwalteter Gemeinden 47
II. Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts 48
1. Mediatisierte Bindung privater Vorhabensträger 48
2. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der mediatisierten Bindungen 49
a) Konsequenzen einer Gleichstellung unmittelbarer und mediatisierter Wirkungen 50
b) Kompetenzrechtliche Bedenken 51
c) Bewertung und Ergebnis 53
3. Sonderstellung der Zielbeachtenspflicht nach § 4 Abs. 3 ROG 54
D. Inhaltliche Ausgestaltung „klassischer“ Raumordnungsziele 55
§ 4 Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze der Raumordnung und die besondere Situation der Windenergienutzung im Außenbereich 56
A. Verwirklichung raumordnerischer Festlegungen bei Außenbereichsvorhaben, Planfeststellungen und Plangenehmigungen 56
B. Der raumordnerische Steuerungsbedarf 57
I. Raumordnerische Steuerung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und Kiesabgrabungen 57
II. Raumordnerische Steuerung bei Windenergieanlagen als privilegierte und standortunabhängige Nutzung im Außenbereich 60
III. Zusammenfassung 62
§ 5 Konkretisierung der Problemstellung und Gang der weiteren Untersuchung 63
Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung 66
§ 6 Berücksichtigungspflicht in der Zulassungsentscheidung aufgrund fachgesetzlicher Anordnung im Sinne des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG 68
A. Berücksichtigung der Raumordnungserfordernisse bei fachgesetzlicher Anordnung 68
B. Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der Berücksichtigungspflicht 69
I. Bindungswirkung der Raumordnungsziele 70
1. Abschichtungswirkung der raumordnerischen Abwägung 70
2. Bewertung der Zielwirkungen im Rahmen der fachgesetzlichen Abwägungs- oder Ermessensentscheidung 71
3. Systematische Überlegungen unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung 72
II. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze 74
1. Keine äußeren Grenzen für eine unmittelbare Bindung Privater an die Raumordnungsgrundsätze 74
2. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze gegenüber Privaten im Rahmen der Berücksichtigungspflicht 75
C. Ergebnis 76
§ 7 Zielbeachtenspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich aufgrund fachgesetzlicher Anordnung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG 76
A. Die Rezeption der Raumordnungsziele bei bauplanungsrechtlichen Außenbereichsvorhaben 77
B. Raumordnungsziele in der Genehmigungsentscheidung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB 78
I. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB 78
II. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB 79
III. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB 80
C. Geltungsanspruch der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB 82
I. Entwicklungen der Rechtslage 82
II. Strikte Verbindlichkeit der Raumordnungsziele nach Wortlaut, Systematik und Historik 83
III. Entwicklungen in der Rechtsprechung 85
1. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987) 86
2. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB: Auslegung und Bewertung der höchstrichterlichen Rechtsprechung 87
a) § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB 87
b) § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB 88
IV. Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit einer strikten Zielbindung 94
1. Das Gebot gerechter Abwägung 96
2. Verfahrensrechtliche Einbeziehung privater Belange 97
3. Entschädigungspflichten 100
a) Bestehen einer Entschädigungspflicht im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB? 100
b) Folgen für die Annahme einer strikten Zielbindung 101
4. Rechtsfolgen einer im konkreten Einzelfall nicht verfassungskonformen Zielbindung 103
V. Zusammenfassung und Ergebnis 104
D. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB 105
§ 8 Zielbeachtenspflicht bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 107
A. Geltung der Raumordnungsziele bei Planfeststellungs- und Plangenehmigungsentscheidungen Privater 107
B. Bindungswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 109
I. Rückschlüsse aus der höchstrichterlichen Anerkennung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele gegenüber Privaten im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB 109
II. Unterschiede zwischen Zulassungsentscheidungen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 110
III. Konsequenzen für die Wirkungsweise der Raumordnungsziele in der Zulassungsentscheidung 112
C. Ergebnis 113
§ 9 Weitergehende Bindungswirkungen der Raumordnungsgrundsätze in der Zulassungsentscheidung von Vorhaben Privater im Sinne von § 4 Abs. 5 ROG 113
A. Weitergehende Bindungswirkungen „einfacher“ Raumordnungsgrundsätze 114
B. Weitergehende Bindungswirkungen von Grundsätzen mit Gewichtungsvorgabe 114
C. Ergebnis 116
§ 10 Durchsetzung und Sicherung der raumordnerischen Bindungen in der Zulassungsentscheidung mittels Untersagung gemäß § 12 ROG 117
A. Untersagungsmöglichkeiten bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Privater 117
I. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG 117
1. Personen des Privatrechts im Rahmen des § 4 Abs. 3 ROG als Adressaten der Untersagungsverfügung 118
2. Untersagung von Planfeststellungen und Plangenehmigungen Privater im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 118
a) Wortlaut 118
b) Systematische Erwägungen 119
c) Sinn und Zweck der Regelung 120
II. Befristete Untersagung 121
1. Adressat und Gegenstand der befristeten Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG 122
2. Raumbedeutsame Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 Abs. 2 ROG 122
B. Rechtliche Wirkung der Untersagung gegenüber dem privaten Vorhabensträger 123
I. Untersagung gegenüber Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG 124
II. Untersagung gegenüber Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 124
1. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG 125
2. Befristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG 125
III. Befristete Untersagung von Zulassungsentscheidungen über Vorhaben Privater nach § 12 Abs. 2 ROG 126
C. Ergebnis 127
Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben 129
§ 11 Allgemeines zu den Genehmigungsvoraussetzungen von Windenergieanlagen 129
A. Abgrenzung der Genehmigungstypen 129
I. Genehmigung nach BImSchG 130
1. Anlagengenehmigung im vereinfachten Verfahren gemäß § 19 BImSchG 130
2. Anlagengenehmigung im förmlichen Verfahren gemäß § 10 BImSchG 131
a) UVP-Pflichtigkeit von Windenergieanlagen 131
b) Zum Begriff der „Windfarm“ 132
II. Baugenehmigungspflichtige Windenergieanlagen 138
B. Zentrale Konfliktpotentiale bei Windenergieanlagen und fachgesetzliche Vorgaben 139
I. Immissionsschutzrecht 139
1. Geräuschimmissionen 140
2. Schattenwurf 141
3. Optische Bedrängung 141
II. Bauordnungsrecht 142
1. Abstandsflächen 142
2. Bauordnungsrechtliches Verunstaltungsverbot 143
III. Naturschutzrecht 143
§ 12 Bauplanungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen und die Steuerung durch raumordnerische Vorgaben 145
A. Anwendbarkeit 146
I. §§ 29 ff. BauGB 146
II. Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen 146
B. Bauplanungs- und raumordnungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen 148
I. Innenbereich 148
1. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen von Windenergieanlagen im Innenbereich 148
2. Wirkung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Innenbereich 150
a) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans 150
b) Im Rahmen von Ausnahmen und Befreiungen 151
c) Im unbeplanten Innenbereich 152
II. Außenbereich 153
1. Windenergieanlagen als privilegierte Vorhaben im Außenbereich 153
2. Bauplanungsrechtliche Beurteilung von Windenergieanlagen im Außenbereich 154
a) Darstellungen des Flächennutzungsplans, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, Abs. 3 S. 3 BauGB 155
b) Schädliche Umwelteinwirkungen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB 156
c) Schutz von Natur und Landschaft, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB 156
d) Splittersiedlung, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 BauGB 158
e) Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 8 BauGB 158
f) Planungserfordernis als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB 159
3. Geltung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Außenbereich 161
a) Raumordnungserfordernisse als öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB 161
b) Raumordnungsziele gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB 163
§ 13 Steuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Gebietsfestlegungen im Raumordnungsplan 164
A. Bundesverwaltungsgerichtliche Kriterien zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB 166
I. Schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept 167
II. Keine gezielte Verhinderungsplanung 168
B. Festsetzungsmöglichkeiten zur Steuerung von Windenergieanlagen in Raumordnungsplänen unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung 170
I. Vorranggebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG 170
1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Vorranggebiete 170
2. Vorranggebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB 171
II. Eignungsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG 172
1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Eignungsgebiete 172
2. Eignungsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB 175
a) Die innergebietliche Eignungsaussage als „Ausweisung an anderer Stelle“? 176
b) Bewertung unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung 177
III. Vorbehaltsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 ROG 179
1. Wirkung und rechtliche Qualifizierung der Vorbehaltsgebiete 179
2. Vorbehaltsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB 180
IV. Ergebnis 181
§ 14 Überlegungen zu einer sachgerechten Steuerung von Windenergieanlagen durch räumliche Planungen 181
A. Das planerische Steuerungsinstrumentarium 182
I. Bebauungsplan 182
1. Standortplanung von Windenergieanlagen im Bebauungsplan 182
2. Feinsteuerung 183
II. Flächennutzungsplan 184
III. Raumordnungsplan 185
1. Standortsteuerung durch Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB 185
2. Raumordnerische Steuerungsebenen 186
B. Sachgerechte Ebene der Standortsteuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich 187
I. Die gesetzliche Regelung in Baden-Württemberg 187
II. Örtliche Sachnähe versus gesamträumliches Planungskonzept 188
1. Ausweisung von Konzentrationszonen in Raumordnungs- oder Flächennutzungsplänen? 188
2. Der gemeinsame Flächennutzungsplan im Sinne des § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB als alternatives Steuerungskonzept? 190
Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele 192
§ 15 Rechtsstaatliche Anforderungen an projektbezogene Raumordnungsziele 193
A. Gebotene Konkretheit projektbezogener Raumordnungsziele 194
I. Raumordnungsziele bei der Bindung von Außenbereichsvorhaben Privater gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB 194
II. Raumordungsziele bei der Bindung von Vorhaben Privater im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 196
B. Anforderungen an die Abgewogenheit projektbezogener Raumordnungsziele 197
I. Die unterschiedlichen Modelle der Global- oder Detailabwägung 198
II. Abwägungsdichte bei Raumordnungszielen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 199
C. Zusammenfassung 202
D. Ausblick: Abgrenzungsschwierigkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele nach den Änderungen durch die Föderalismusreform 203
I. Präziserer Umgang mit Begrifflichkeiten durch die gesetzliche Legaldefinition und die Erweiterung der Festsetzungsmöglichkeiten in Raumordnungsplänen 203
II. Aufweichung der Begrifflichkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele durch „Soll“- und „In-der-Regel“-Formulierungen 206
III. Zusammenfassung 208
§ 16 Rechtsschutz Privater 209
A. Rechtsschutzoptionen Privater 209
B. Verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle Privater gegen Raumordnungspläne 212
I. Der Raumordnungsplan als tauglicher Verfahrensgegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle 214
1. Raumordnungspläne als Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO 214
a) Der Begriff der Rechtsvorschrift 215
b) Höchstrichterliche Anerkennung der Rechtsnormqualität von Raumordnungszielen 216
2. Eröffnung der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in den Ländern 218
a) Keine bundesweite Normenkontrolle unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten 218
b) Unmittelbarer Rechtsschutz gegen Darstellungen des Flächennutzungsplans 220
c) „Planwidrige Regelungslücke“ beim Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne und beim Rechtsschutz gegen Raumordnungsziele 223
3. Ergebnis 227
II. Antragsbefugnis Privater im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren 227
1. Der (weitgehend) gesicherte Stand zur Antragsbefugnis Privater 229
a) Konsequenzen der Anerkennung der Außenwirksamkeit projektbezogener Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB für die Antragsbefugnis 229
b) Gesicherte Erkenntnisse zur subjektiven Rechtsverletzung 230
2. Klärungsbedürftige Fragen zur Antragsbefugnis Privater 232
a) Zur Antragsbefugnis Privater in den Fällen raumordnerischer Bindungen gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG 233
b) Überlegungen zu weiteren subjektiven Rechten 238
§ 17 Kompetenzrechtliche Bewertung 246
A. Kompetenzrechtliche Bewertung der Zielwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts aufgrund raumordnerischer und fachgesetzlicher Bindungen 247
I. Die fachgesetzliche Kompetenz spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln 247
II. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln 248
1. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 248
2. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 3 ROG 250
III. Ergebnis 251
B. Kompetenzrechtliche Bewertung der Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 ROG 251
I. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen bei § 4 Abs. 3 ROG und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 252
II. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung behördlicher Entscheidungen im Rahmen der Zielbindungen nach § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG 253
1. Möglichkeit der Untersagung gemäß § 7 ROG (1993) 253
2. Anerkennung der Außenwirksamkeit von Raumordnungszielen 254
3. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb des Raumordnungstitels 254
C. Zusammenfassung und Bewertung der Ergebnisse unter Einbeziehung des Baurechtsgutachtens des Bundesverfassungsgerichts 255
I. Aktualität des Baurechtsgutachtens zur Aufgabenbestimmung der Raumordnung? 255
II. Konsequenzen eines dauerhaften raumordnerischen Durchgriffs auf die Ebene des Bodenrechts 256
III. Planungsrechtliche Besonderheiten im Rahmen unmittelbar projektbezogener Wirkungen raumordnerischer Instrumente 257
Teil 5: Zusammenfassung und Ausblick auf das GeROG 2009 259
I. Problemstellung und Grundlagen – insbesondere: Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung 259
II. Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung 261
III. Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben 263
IV. Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele 266
V. Ausblick GeROG 2009 268
Literaturverzeichnis 272
Sachwortverzeichnis 292