Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation. (eBook)

Vorwort 8
Inhaltsverzeichnis 10
Einführung in die Problemstellung und Gang der Untersuchung 20
A. Einführung in die Problematik 20
B. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur funktionalen Selbstverwaltung 22
C. Gang der Untersuchung 24
Teil 1: Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip 25
Kapitel 1: Funktionale Selbstverwaltung 25
A. Gegenstand der Untersuchung: Die Wasserverbände für das Einzugsgebiet von Lippe und Emscher als Träger funktionaler Selbstverwaltung 26
I. Definition funktionaler Selbstverwaltung und entscheiden des Abgrenzungskriterium im Rahmen der Legitimationsfrage 26
II. Abgrenzung zu verwandten Verwaltungsformen 27
1. Funktionale Selbstverwaltung und Kondominialverwaltung 28
2. Funktionale Selbstverwaltung und Beleihung 29
3. Funktionale Selbstverwaltung und mittelbare Staatsverwaltung 31
4. Funktionale Selbstverwaltung und ministerialfreier Raum 32
B. Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes: Ausnahme von grundrechtsgetragener und sozialer Selbstverwaltung 34
C. Fazit zum Untersuchungsgegenstand 36
Kapitel 2: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes 36
A. Geltung des Art. 20 II GG auf Bundes- und Landesebene 37
B. Die Ausübung von Staatsgewalt 38
I. Begriff der Staatsgewalt 39
1. Staatsgewalt und Staatsaufgabe 39
2. Zur Möglichkeit einer Einschränkung mittels Bagatellvorbehalt 41
3. Zusammenfassung 43
II. Die Tätigkeit der Wasserverbände als Ausübung von Staatsgewalt 44
III. Fazit 45
C. Das Volk als Legitimationssubjekt 46
I. Das monistische Demokratieverständnis 48
1. Der Volksbegriff 48
2. Demokratische Gleichheit 48
3. Mehrheitsprinzip und Homogenitätserfordernis 49
II. Das pluralistische Demokratieverständnis 51
1. Das Individuum und Betroffenheit als Anknüpfungskriterien 51
2. Bestimmung der Entscheidungseinheit 53
3. Relative Gleichheit 53
III. Allgemeines zur Verfassungsauslegung 54
1. Zur Auslegungsmethode 54
2. Das schöpferische Moment der Auslegung und die Gefahr der Subjektivität 56
3. Strategien zur Minimierung der Gefahr von Eigenwertungen 57
IV. Auslegung des Volksbegriffes in Art. 20 II S. 1 GG 59
1. Wortlaut 59
2. Entstehungsgeschichte 61
3. Systematik 62
4. Teleologische Argumente der pluralistischen Konzeption 64
a) Demokratieprinzip als Verfassungsprinzip 64
aa) Die Unterscheidung von Regeln und Prinzipien 65
(1) Differenzierungskriterien 66
(2) Unterschiedliches Kollisionsverhalten 68
bb) Grundlegende Kritik an der Prinzipientheorie 69
cc) Anwendung auf das Demokratiegebot des Grundgesetzes 72
(1) Verdeutlichung der Schwächen der Prinzipientheorie bei ihrer Anwendung auf das Demokratieprinzip 73
(2) Staatsziele und Staatsstrukturbestimmungen 75
(3) Keine Vorwegnahme einer Abwägung durch erweiterte Auslegung des Volksbegriffes 78
dd) Fazit 80
b) Menschenwürde und freie Selbstbestimmung aller 81
aa) Heranziehung des Art. 1 I GG zur Bestimmung des Volksbegriffs 81
bb) Kritik an einem solchen Vorgehen 82
(1) Unterscheidung zwischen normativer und ideeller Ebene 82
(2) Unterscheidung zwischen individueller und demokratischer Selbstbestimmung 83
cc) Fazit 85
c) Relative Homogenität 85
aa) Die Kritik am Homogenitätserfordernis 85
bb) Grundrechte und Demokratieprinzip 86
cc) Homogenität und das Kriterium der Staatsangehörigkeit 88
(1) Homogenität als rechtliche Voraussetzung für Demokratie? 88
(2) Homogenität als faktische Funktionsbedingung für Demokratie? 89
dd) Fazit 91
d) Internationale Zusammenarbeit, insbesondere Europäische Union 91
aa) Ausnahme vom deutschen Staatsvolk als Legitimationssubjekt (Art. 23, 24 GG) 92
bb) Zusammenhang von Demokratie, Volk und Staat 93
(1) Staat und Demokratie 94
(2) Zusammenhang von Demokratie und Volkssouveränität 96
cc) Fazit 98
e) Föderalismus 99
aa) Landes-, Kreis- und Gemeindevolk als räumlich abgegrenzte Teile des Gesamtvolkes 99
bb) Keine Veränderung des Volksbegriffes durch Einführung des Art. 28 I S. 3 GG 102
cc) Strukturelle Gleichartigkeit der Landes-, Kreis- und Gemeindevölker zum Staatsvolk 103
dd) Fazit 104
f) Fazit zu den teleologischen Erwägungen der pluralistischen Konzeption 104
5. Teleologische Argumente gegen eine pluralistische Konzeption 105
a) Betroffenheit als untaugliches Kriterium 105
aa) Betroffenheit als Einzelrechts- oder Statusbetroffenheit 105
bb) Schwierigkeiten bei der Differenzierung verschiedener Grade von Betroffenheit 107
cc) Verdeutlichung am Beispiel von Lippeverband und Emschergenossenschaft 107
(1) Abgrenzung des Betroffenenkreises 109
(2) Gewichtung der Mitwirkungsrechte 109
(3) Weitere Problematik: Verlust der Mitgliedschaft 110
dd) Fazit 111
b) Verkehrung des Ableitungszusammenhangs zwischen Volk und Staatsgewalt 111
c) Widerspruch zum Grundsatz demokratischer Gleichheit 112
aa) Demokratische Gleichheit als Forderung der Verfassung 112
bb) Unmöglichkeit formaler Gleichheit angesichts des materiellen Betroffenheitskriteriums 114
cc) Fazit 116
d) Allgemeinwohl 116
e) Zeitliches Auseinanderfallen von Entscheidungen und deren Vollzug bzw. deren Folgen 117
6. Das Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts 117
a) Anknüpfungspunkte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 119
b) Kritische Untersuchung der Rechtsprechungsinterpretation im Sinne des pluralistischen Demokratiekonzeptes 120
aa) Das Urteil zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung 122
bb) Das KPD-Urteil 123
c) Fazit 124
V. Ergebnis 125
D. Verschiedene Formen der Legitimation 125
I. Institutionelle und funktionelle Legitimation 126
1. Funktionell-institutionelle Legitimation durch den Verfassunggeber 127
2. Institutionelle Legitimation durch den parlamentarischen Gesetzgeber 129
II. Organisatorisch-personelle Legitimation 130
1. Legitimation des personellen Elementes von Staatsgewalt 131
2. Legitimationskette zwischen Volk und Amtswalter 132
3. Kritik am Modell der Legitimationskette 134
4. Stellungnahme zur Kritik 135
a) Die Länge der Legitimationskette 135
b) Ernennung auf Lebenszeit 137
c) Fazit 140
III. Sachlich-inhaltliche oder materielle Legitimation 140
1. Die Elemente der sachlich-inhaltlichen Legitimation 142
a) Lenkung durch inhaltliche Vorgaben 142
b) Demokratische Verantwortlichkeit 143
c) Das Parlament als Vermittler sachlich-inhaltlicher Legitimation 144
2. Die sachlich-inhaltlichen Legitimationsstrukturen der administrativen Gewalt 145
a) Sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch das Parlament 145
aa) Das Gesetz 146
bb) Das Haushaltsgesetz 147
cc) Fazit 149
b) Sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch die Exekutivspitze 150
aa) Legitimationsvermittlung mittels inhaltlicher Vorgaben 150
(1) Abstrakte Steuerungsinstrumente 151
(a) Rechtsverordnungen 151
(b) Verwaltungsvorschriften 152
(2) Konkrete Steuerungsinstrumente 153
(a) Weisung 153
(b) Selbsteintritt 154
(c) Genehmigungsvorbehalt 155
bb) Kontrolle durch die Exekutive 156
(1) Rechtsaufsicht 156
(2) Fachaufsicht 159
(3) Genehmigung 160
(4) Insichprozess 161
(5) Widerspruchsverfahren 161
c) Kritik 163
aa) Steuerungswirkung der Gesetze 163
bb) Legitimationskraft der Weisungsabhängigkeit bei fehlender Weisung 164
cc) Eingeschränkte Sanktionsmöglichkeiten des Parlaments 166
dd) Fazit 168
IV. Das Legitimationsniveau 168
1. Das Verhältnis der Legitimationsformen zueinander 168
a) Konzentration der Untersuchung auf die personelle und materielle Legitimationsform 169
b) Gleichordnung der personellen und materiellen Legitimation 170
2. Die Bestimmung des erforderlichen Legitimationsniveaus 172
a) Suche nach einem Regelmodell 173
b) Regelniveau als Legitimationsniveau 176
c) Möglichkeit von Abstufungen im Legitimationsniveau bzw. eines Bagatellvorbehalts 177
aa) Der Entscheidungsgehalt als Kriterium 179
bb) Die Bedeutung der Aufgabe als Kriterium 181
cc) Die dogmatische Verortung des Bagatellvorbehalts 182
d) Abgestufte demokratische Stringenz 183
3. Fazit 184
Teil 2: Das Legitimationsdefizit der funktionalen Selbstverwaltung und die Möglichkeit der Behebung dieses Defizits durch verschiedene Legitimationsmodelle 187
Kapitel 1: Das Legitimationsdefizit der funktionalen Selbstverwaltung am Beispiel von Lippeverband und Emschergenossenschaft 187
A. Die organisatorisch-personelle Legitimation 188
B. Die sachlich-inhaltliche Legitimation 190
I. Die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch das Parlament 191
1. Gesetz 191
2. Haushaltsgesetz 192
II. Die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch die Exekutive 194
1. Sachlich-inhaltliche Vorgaben 194
a) Rechtsverordnungen 194
b) Verwaltungsvorschriften 194
c) Weisung 198
2. Kontrollinstrumente 199
a) Aufsicht 199
b) Genehmigungsvorbehalt 200
III. Ausprägung der sachlich-inhaltlichen Steuerung bei Lippeverband und Emschergenossenschaft 203
1. Sachlich-inhaltliche Vorgaben 203
a) Haushaltsgesetz 203
b) Sachlich-inhaltliche Vorgaben durch Gesetz und Rechtsverordnung 203
c) Verwaltungsvorschriften und Einzelweisungsrecht 204
d) Fazit 206
2. Kontrollinstrumente 207
a) Aufsicht 207
b) Genehmigung 209
C. Das Legitimationsniveau 209
Kapitel 2: Die verschiedenen Legitimationsmodelle im Hinblick auf Lippeverband und Emschergenossenschaft 211
A. Zulassung von Teilvölkern oder autonome Legitimation 211
I. Art. 28 II GG und Art. 87 II, III, 130 GG 212
II. Selbstverwaltung als Realisationsmodus des demokratischen Prinzips 214
III. Mitgliedschaftlich-partizipatorische Legitimation 217
IV. Fazit 218
B. Anerkennung weiterer Legitimationsformen 218
I. Partizipation 219
1. Der Begriff der Partizipation 219
2. Relevanz der Fragestellung im Hinblick auf die funktionale Selbstverwaltung 221
3. Legitimationsvermittlung durch Partizipation? 221
a) Argumente der Befürworter einer legitimatorischen Wirkung von Partizipation 222
b) Kritik 223
4. Fazit 225
II. Akzeptanz 226
1. Der Begriff der Akzeptanz 226
2. Die legitimatorische Bedeutung von Akzeptanz 227
a) Relevanz der Fragestellung im Hinblick auf die funktionale Selbstverwaltung 227
b) Ansatzpunkte einer legitimatorischen Bedeutung im Grundgesetz 228
c) Weitere Argumente gegen eine legitimatorische Relevanz 230
3. Ergänzende legitimationsfördernde Wirkung von Akzeptanz? 232
4. Fazit 234
III. Qualität der Entscheidung (Outputorientierte Legitimation) 234
IV. Kontrolle durch die Gerichte 237
1. Legitimatorische Bedeutung der Durchsetzung der Gesetzesbindung 237
2. Legitimatorische Bedeutung der gerichtlichen Kontrolle bei fehlenden gesetzlichen Vorgaben 238
3. Fazit 240
V. Effizienz und Effektivität 240
VI. Fazit: Keine weiteren Legitimationsarten neben organisatorisch-personeller und sachlich-inhaltlicher Legitimation 241
C. Lösungsmodelle im Hinblick auf das Defizit im organisatorisch-personellen Bereich 242
I. Kontrollmodell 242
1. Darstellung des Kontrollmodells 242
2. Kritische Hinterfragung 243
II. Kollektiv demokratisches Legitimationsmodell 245
1. Darstellung der Theorie von der kollektiven personellen Legitimation 246
2. Überprüfung der kollektiven personellen Legitimation anhand der verfassungsrechtlichen Vorgaben 248
a) Das Prinzip der individuellen Berufung 248
b) Funktionen der individuellen Berufung 250
aa) Bestenauslese nach Art. 33 II GG 250
bb) Personalpolitik 251
cc) Kein Wertungswiderspruch zum Institut der Beleihung 252
c) Kein Ausgleich durch Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament 252
aa) Bedeutung der Verantwortlichkeit auch im Rahmen der personellen Legitimation 253
bb) Unzureichende Kontrollmöglichkeiten des Parlaments 253
d) Die demokratische Gleichheit 255
3. Fazit 255
D. Einfachgesetzliche Disposition des Gesetzgebers 256
I. Darstellung der These von der Organisationshoheit des Gesetzgebers 256
II. Kritische Hinterfragung: Legitimationsmodell und Legitimationssubjekt 257
E. Rechtfertigung über Art. 87 III S. 1 GG 259
I. Wortlaut 261
1. Bundesunmittelbarkeit 262
2. Körperschaftsbegriff 263
II. Systematisch-teleologische Gesichtspunkte 264
III. Entstehungsgeschichte 266
1. Die entstehungsgeschichtliche Begründung eines Ausgestaltungsgehaltes 267
2. Kritische Hinterfragung der Herleitung eines Ausgestaltungsgehaltes aus der Entstehungsgeschichte 269
a) Die Unschärfen des Selbstverwaltungsbegriffes 269
aa) Beratungen zur kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 GG 271
bb) Beratungen zur funktionalen Selbstverwaltung 272
cc) Beratungen zu anderen Grundgesetzartikeln 274
dd) Fazit 276
b) Fehlende Diskussion zur Legitimationsproblematik im Parlamentarischen Rat 276
aa) Die Beratungen zu Art. 87 III GG und 130 III GG 277
bb) Schlussfolgerung aus der mangelnden Thematisierung in den Beratungen 278
IV. Kritik an der Auslegungsmethode 280
1. Relativierung der Bedeutung der Entstehungsgeschichte im Rahmen der Normauslegung 280
2. Die Argumentationsfigur der Einheit der Verfassung 282
V. Fazit 284
F. Besondere sachliche Notwendigkeiten als Abweichungsbefugnis 284
G. Einschränkungen aufgrund kollidierendem Verfassungsrecht 286
I. Akzeptanz 286
II. Partizipation 288
III. Effektivität und Effizienz 288
1. Definition von Effektivität und Effizienz 288
2. Effizienz 289
a) Effizienzsteigerung durch Funktionale Selbstverwaltung? 290
b) Mangelnder Verfassungsrang des Effizienzfaktors 291
c) Akzessorischer Charakter von Effizienz 293
d) Fazit 294
3. Effektivität 294
a) Effektivität und funktionale Selbstverwaltung 294
b) Kritik: Unbestimmtheit des Effektivitätsbegriffs und mangelnde Verfassungswertigkeit 295
c) Effektivität und Demokratieprinzip 296
4. Fazit 298
IV. Grundrechte 298
V. Fazit 302
H. Modell des Bundesverfassungsgerichts 303
I. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zu den Wasserverbänden 303
II. Versuch einer Einordnung des Beschlusses 305
1. Zerrissenheit der Entscheidungsgründe 306
2. Zum Wandel des Volksbegriffes 307
3. Zur Legitimation neben Art. 20 II GG 309
4. Fazit 310
III. Kritik des Bundesverfassungsgerichts-Beschlusses zu den Wasserverbänden 312
I. Zusammenfassung der Ausführungen zur Lösung des Legitimationsproblems im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung 314
J. Beschränkung auf eigene Angelegenheiten 315
I. Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Nichtmitgliedern bei den Wasserverbänden 315
II. Behandlung der Problematik in Literatur und Rechtsprechung 316
1. Unzulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten 316
2. Zulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten und ihre Grenzen 317
a) Kollektiv demokratisches Legitimationsmodell 317
b) Weitere Modelle, die Entscheidungen gegenüber Nichtmitgliedern ausdrücklich zulassen 318
III. Kritische Betrachtung der Drittproblematik 319
1. Unzulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten 319
2. Zulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten 320
3. Fazit 322
Kapitel 3: Aufnahme einer Ausnahmebestimmung zugunsten der funktionalen Selbstverwaltung in das Grundgesetz 322
A. Möglicher Inhalt einer Ausnahmebestimmung 323
B. Das Landesverfassungsrecht und das Erfordernis einer bundesverfassungsrechtlichen Regelung 324
C. Vereinbarkeit mit Art. 79 III GG 325
I. Volkssouveränität und Legitimationssubjekt 326
II. Demokratischer Gleichheitsgrundsatz 328
III. Legitimationsniveau 330
IV. Fazit 331
Gesamtergebnis 333
Literaturverzeichnis 334
Sachwortverzeichnis 350