Die Delegation der öffentlichen Dienstleistung des Schienenpersonennahverkehrs. (eBook)

Vorwort 6
Inhaltsverzeichnis 8
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung 18
1. Teil: Allgemeines 21
A. Der Eisenbahnsektor 21
I. Die Krise der Eisenbahnen 21
II. Die Gründe der Krise 22
1. Der intermodale Wettbewerb 22
2. Die ungleiche Konkurrenz zwischen Verkehrsträgern 22
3. Die Organisation als Staatsbahnen 22
III. Argumente für die Eisenbahn 24
B. Die Eisenbahnreformen in Frankreich und in Deutschland 24
I. Die französische Eisenbahnreform 24
1. Die Ausgangslage 24
2. Die Reform 25
a) Die Gründung von RFF 25
b) Die Entschuldung der SNCF 26
II. Deutschland 27
1. Die Ausgangslage 27
2. Die Reform 28
C. Der rechtliche Rahmen staatlicher Daseinsvorsorgeaufgaben in Frankreich und in Deutschland 29
I. Service public, Daseinsvorsorge und öffentliche Dienstleistungen 29
1. Der service public im französischen Verwaltungsrecht 29
a) Der Begriff des service public 29
aa) Begriffsdefinition 29
bb) Funktion der Lehre vom service public 31
cc) Die Gesetze des service public 34
dd) Services publics administratifs (spa) und services publics industriels et commerciaux (spic) 35
2. Die Entsprechung des service public im deutschen Verwaltungsrecht 35
a) Die Kategorisierung der Staatsaufgaben 35
aa) Eingriffsverwaltung 36
bb) Leistungsverwaltung und Daseinsvorsorge 36
cc) Sonstige kommerzielle Aufgaben der öffentlichen Hand 37
dd) Kein im Voraus definierter öffentlicher Aufgabenbestand 37
b) Die Existenz der Prinzipien des service public im deutschen Verwaltungsrecht 38
3. Die Entsprechungen im europäischen Gemeinschaftsrecht 40
a) Die Regelungen bezüglich der „Unternehmen, die mit Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse betraut sind“, im Gemeinschaftsrecht 40
aa) Regelungskompetenz der EU für den Bereich staatlicher Daseinsvorsorgeaufgaben und Rechtsgrundlagen 40
bb) Mitgliedstaatliche Daseinsvorsorgeaufgaben und Gemeinschaftsrecht 41
cc) Die Funktion des Art. 86 Abs. 2 EGV und Unanwendbarkeit des EGV auf hoheitliche Staatsfunktionen 44
dd) Überprüfung des öffentlichen Interesses im Gemeinschaftsrecht 46
ee) Anwendung auf die Eisenbahnen 48
4. Vergleich 50
II. Die gesetzlichen Verpflichtungen im öffentlichen Interesse im Eisenbahnsektor 54
1. Der service public du transport und der service public ferroviaire 58
a) Die französische Regelung im LOTI 58
b) Das cahier des charges der SNCF 60
c) Charakteristika des service public ferroviaire und Geltung der Gesetzmäßigkeiten des service public im service public du transport 64
2. Daseinsvorsorgeaufgaben im deutschen Eisenbahnsektor 65
a) Änderungen durch die Bahnreform 65
b) Allgemeinwohlbindungen im Güterverkehr, Personenverkehr und im Infrastrukturbereich 68
aa) Die Verfassungsebene: Art. 87e Abs. 4 GG und Grundrecht auf Mobilität 68
bb) Die einfache bundesgesetzliche Ebene: Das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) und das Regionalisierungsgesetz 73
cc) Die ÖPNV-Gesetze der Länder 75
3. Der „service public ferroviaire“ im Gemeinschaftsrecht 77
a) Art. 73 EGV 78
b) Die Verordnung 1191/69/EWG „über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen-, und Binnenschiffsverkehrs“ vom 26. Juni 1969 in der Fassung der Verordnung 1893/91/EWG 78
c) Die neue Verordnung 1370/07/EG 82
4. Vergleich 88
a) Der Umfang der Daseinsvorsorgeaufgaben 88
b) Trennung der hoheitlichen Aufgaben vom Unternehmen 89
c) Die Steuerungsinstrumente des Staates und der regionalen Körperschaften 90
d) Die Rolle des Gemeinschaftsrechts 93
D. Zentralismus, Dezentralisation, Regionalisierung 94
I. Die Organisationsprinzipien der Zentralisation, Dezentralisation und Regionalisierung 94
1. Zentralisation und Dezentralisation 95
2. Regionalisierung 97
3. Die Regionalisierung des ÖPNV und ihre Vorteile 99
II. Die Verwirklichung der Prinzipien in Frankreich 100
1. Die Dezentralisation in Frankreich 100
2. Regionen und Regionalisierung in der französischen Verwaltungstradition 102
III. Dezentralisation in der Bundesrepublik Deutschland 103
1. Der Föderalismus und die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung 103
2. Die Regionalebene in Deutschland 104
a) Die drei unausgesprochenen Regionalebenen 104
b) Die Länderzentralstufe 105
c) Die regionale Mittelstufe, insbesondere der Verband Region Stuttgart und die Region Hannover 106
d) Die Kreise 109
IV. Die Stellung der Regionen in Europa 110
1. Die Regionen in den Römischen Verträgen 110
2. Die Regionen nach der Einheitlichen Europäischen Akte 111
3. Eine europäische Definition? 113
V. Vergleich 115
E. Hintergründe zur „Kontraktualisierung“ von Daseinsvorsorgeaufgaben 116
I. Die Kontraktualisierung staatlicher Aufgaben als Instrument der Verwaltungsmodernisierung („contracting out“, „contractualisation“, „Kontraktmanagement“) 116
1. Der Grundgedanke 117
a) Organisationstheoretische und verwaltungswissenschaftliche Grundlagen 117
b) Die vorläufige Bilanz der Kontraktualisierungspolitiken 119
2. Die „contractualisation“ in Frankreich 120
3. „Kontraktmanagement“ in Deutschland 122
a) Das „Neue Steuerungsmodell“ 122
b) Die „Public-Private-Partnership“ 123
II. Das Instrument der Kontraktualisierung: Der kooperationsrechtliche öffentlich-rechtliche Vertrag im deutschen und im französischen Recht 124
1. Öffentlich-rechtliche kooperationsrechtliche Verträge im deutschen Recht 125
a) Koordinationsrechtliche Verträge zwischen zwei Hoheitsträgern 126
aa) Rechtsprobleme der Verwaltungsinnenverträge 126
bb) Verträge zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern 129
b) Kooperationsrechtliche Verträge zwischen Verwaltung und Privaten 130
aa) Die Kategorisierung der Vertragstypen der Beteiligung Privater an Verwaltungsaufgaben nach der Beteiligungsintensität 132
(1) Beleihung 133
(2) Verwaltungshilfe 133
(3) Verwaltungsmittlung/-substitution 134
bb) Die öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Rechtsnatur dieser Vertragsformen 137
(1) Allgemeines Abgrenzungskriterium und Relevanz der Unterscheidung 137
(2) Die Abgrenzung im Einzelnen 139
(a) Beleihung 139
(b) Verwaltungshilfe 139
(c) Verwaltungsmittlung/-substitution 140
2. Der öffentlich-rechtliche Vertrag zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen und die „délégation de service public“ im französischen Verwaltungsrecht 144
a) Der öffentlich-rechtliche Vertrag zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen 145
aa) Phänomenologie der öffentlich-rechtlichen Verträge zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen 145
bb) Insbesondere die Planverträge der SNCF 146
cc) Spezifische Rechtsprobleme der zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen geschlossenen Verträge 148
dd) Folgerungen für die Zugehörigkeit der Konventionen zwischen Regionen und SNCF zur öffentlich-rechtlichen Teilrechtsordnung 151
b) Die „délégations de service public“ 152
III. Vergleich 157
1. Kooperationsrechtliche Verträge 157
2. Die Rechtsverbindlichkeit von Verwaltungsinnenverträgen 158
3. Öffentlich-rechtliche Vertragsnatur 158
4. Vorrechte der Verwaltung im öffentlichen Vertragsrecht 161
5. Die Alternativen zur Vergabe 164
6. Geltung der öffentlich-rechtlichen Bindungen zwischen dem privaten Ausführenden der Verwaltungsaufgabe und dem Benutzer 164
a) Nach französischem Recht 165
b) Nach deutschem Recht 166
aa) Verfassungsrechtliche Grundlagen und einfachgesetzliche Ausgestaltung 166
bb) Einwirkungsmöglichkeiten des Aufgabenträgers auf den Delegatär 169
cc) Rechtsmittel des Benutzers gegenüber dem Aufgabenträger 169
dd) Rechtsmittel des Benutzers direkt gegenüber dem Delegatär 170
F. Die europäische gemeinsame Verkehrspolitik im Eisenbahnsektor 173
I. Bedeutung und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik 173
II. Die Vorschriften des Titels des EGV über den Verkehr 175
III. Die gemeinsame Verkehrspolitik im Eisenbahnverkehr und im Personennahverkehr 176
IV. Die Anwendbarkeit der allgemeinen Vertragsvorschriften im Verkehrssektor 177
V. Die Zulässigkeit staatlicher Beihilfen zur Abgeltung von Daseinsvorsorgeleistungen im Verkehrssektor 178
1. Die Tatbestandsmäßigkeit der Beihilfen 178
2. Die spezielle Rechtfertigungsnorm des Art. 73 EGV 181
3. Rechtfertigung nach der Verordnung 1107/70/EWG vom 4.7.1970 über Beihilfen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs 183
4. Richtlinie 80/723/EWG vom 25.6.1980 betreffend die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen Mitgliedstaaten und öffentlichen Unternehmen 183
VI. Die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs und die diesbezügliche Verordnung 1017/68/EWG vom 19.7.1968 184
VII. Gemeinschaftsrechtliches Sekundärrecht zur Öffnung der Eisenbahnverkehrsmärkte und Vereinheitlichung der Rechtsbedingungen 185
1. Die Verordnung 1192/69/EWG vom 26.6.1969 über gemeinsame Regeln für die Normalisierung der Konten der Eisenbahnunternehmen 186
2. Die Richtlinie 91/440/EWG und ihre Durchführungsrichtlinien 186
3. Das erste Eisenbahnpaket 187
4. Das zweite Eisenbahnpaket 188
5. Das dritte Eisenbahnpaket 189
6. Das sog. technische Paket 189
VIII. Weitere Marktzugangsrechte im Eisenbahnverkehr aus primärem Gemeinschaftsrecht? Die Monopolstellung der SNCF 190
1. Missbräuchliches Ausnutzen einer marktbeherrschenden Stellung 191
2. Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit (Art. 43 EGV) 192
3. Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EGV 194
4. Ergebnis 195
2. Teil: Die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs 196
A. Die Regionalisierung in Deutschland 196
I. Definition des öffentlichen Personennahverkehrs und des öffentlichen Schienenpersonennahverkehrs 196
II. Der Weg zur Regionalisierung 199
III. Die rechtliche Regelung der Regionalisierung 200
1. Die Regelung im Grundgesetz 200
a) Die Gesetzgebungskompetenz 201
b) Die Verwaltungskompetenz 202
c) Die Aufgabenträgerschaft für das Eisenbahnunternehmen 203
d) Die Verfassungsvorgaben für die Finanzierung 204
2. Das Allgemeine Eisenbahngesetz und das Regionalisierungsgesetz auf Bundesebene 205
a) Das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) 205
b) Das Regionalisierungsgesetz 210
3. Die Nahverkehrsgesetze der Länder 211
a) Die Zuständigkeit für den SPNV innerhalb der Länder 212
aa) Bundesrechtliche Organisationsvorgaben 212
bb) Unmittelbare Landesaufgabenträgerschaft und kommunale Aufgabenträgerschaft 213
b) Kooperationen 217
c) Der Nahverkehrsplan 219
4. Die Finanzierung 222
IV. Die Streckenbeiräte 227
V. Die Bahnhöfe 228
VI. Wettbewerbsbehinderndes Verhalten des ehemaligen Monopolisten 229
VII. Die Verträge zwischen Aufgabenträger und Eisenbahnverkehrsunternehmen 234
1. Der Verkehrsvertrag als kooperationsrechtlicher öffentlich-rechtlicher Vertrag 234
2. Vorbehalt des Gesetzes 235
3. Der Vertragstyp 237
4. Das Abschlussverfahren 239
5. Brutto-, Netto- und Anreizverträge 240
a) Der Bruttovertrag 241
b) Der Nettovertrag 241
c) Der Anreizvertrag 242
6. Die Vertragsgestaltung im Einzelnen 243
a) Definition des Inhaltes der Daseinsvorsorgeaufgabe: Die Beschreibung der Betriebsleistung 244
b) Bestimmungen über das Rechtsverhältnis zu den Fahrgästen, insbesondere Tarife 245
c) Leistungsverpflichtung Marketing 246
d) Leistungsverpflichtung Sicherheit und Service 246
e) Infrastruktur 247
f) Die Vergütung 248
g) Die Kontroll- und Sanktionsinstrumente des Aufgabenträgers hinsichtlich der Leistungsdurchführung: Abnahme, Leistungsnachweis, Schlechtleistung und Nichtleistung 249
h) Anreizmodelle 251
i) Ende der Vertragslaufzeit und Sicherstellung der Kontinuität der Ausführung der Daseinsvorsorgeaufgabe 252
k) Vertragsanpassungen 254
l) Institutionalisierte Zusammenarbeit der Vertragsparteien 255
7. Ausschreibungspflichtigkeit der Verkehrsverträge 255
a) Anwendbarkeit des Vergaberechts auf SPNV-Verkehrsverträge 255
b) § 15 Abs. 2 AEG als Spezialvorschrift zu §§ 97 ff. GWB 260
c) Die Erste VO zur Änderung der Vergabe VO (der neue § 4 Abs. 3 Vergabe VO) 262
d) Rechtsfolge: Das anzuwendende Vergabeverfahren 265
VIII. Bilanz der Regionalisierung 266
B. Die Regionalisierung in Frankreich 270
I. Die Bedeutung des Schienenpersonenregionalverkehrs in Frankreich 270
II. Die Kompetenzen im öffentlichen Personenverkehr 270
III. Geschichte der Regionalisierung und Experimentalphase 271
IV. Die rechtlichen Grundlagen der Regionalisierung: Loi SRU, décret n 2001-1116 vom 27.11.2001 274
1. Bestimmung des Regionalverkehrs 275
2. Die Regionen als Aufgabenträger 276
3. Finanzierung 278
V. Modernisierung des Rollmaterials und Verfügungsbefugnis 281
VI. Die Benutzung und der Unterhalt der Bahnhöfe 282
VII. Die Benutzungsrechte der Infrastruktur für den SPRV und die Gebühren 284
VIII. Die Finanzierung neuer Infrastrukturen 286
IX. Die Konventionen zwischen den Regionen und der SNCF am Beispiel der Regionen Elsass, Loire und Rhône-Alpes 288
1. Öffentlich-rechtlicher Vertrag sui generis und Relevanz der Qualifizierung 290
2. Die Vertragsgestaltung im Einzelnen 296
a) Leistungsinhalt 297
b) Kommunikation mit den Benutzern und Marketing 299
c) Die Tarifikation 299
d) Infrastruktur 300
e) Bahnhöfe 301
f) Rollmaterial 301
g) Gegenseitige Information und Kontrolle 301
h) Kooperation des Aufgabenträgers 303
i) Vergütung 303
k) Qualitätsziele und Anreizelemente 304
l) Vertragsdauer 306
m) Vertragsanpassungen 306
n) Institutionalisierte Zusammenarbeit 307
X. Ein demokratisches Element: Die Linienkomitees 307
XI. Die Auswirkungen der Reform auf die SNCF 308
XII. Bilanz der Regionalisie 309
XIII. Zukünftige Marktöffnung im SPRV? 312
3. Teil: Vergleich und Schlussfolgerungen 314
A. Die „Kontraktualisierte Verwaltung“ mit einem Monopolanbieter und im Wettbewerb 314
I. Unterschiede der Verträge zur Delegation der öffentlichen Dienstleistung des SPNV zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen und zwischen der Verwaltung und einem Privaten 314
II. Gemeinsamkeiten der Verkehrsverträge 318
B. Die Funktionen der Regionalisierung in beiden Reformen 320
I. Ziele der Regionalisierung 320
II. Welche ist die geeignete Organisationsebene in Deutschland: Region, Land, Gemeindeverband? 321
III. Zusammenführung der Kompetenzen für den gesamten ÖPNV und Rechtsregeln zur Koordination 322
C. Beobachtungen über die Rolle des Wettbewerbes in den Reformen, auch der Privatisierung 325
D. Kompetenzen und Spielräume für die tarifliche Gestaltung 327
E. Die Problematik der Bahnhöfe 329
F. Eigentumsverhältnisse am Rollmaterial 330
G. Finanzierung der Infrastruktur 331
H. Qualitätssteigerungen als Reformwirkungen und außervertragliche Instrumente des Qualitätsmanagements im SPNV 333
J. Verhältnis von Fern- und Regionalverkehr 336
K. Rechtspolitische Betrachtungen zur Anwendung von Ausschreibungsregeln 337
Literaturverzeichnis 340
I. Deutschsprachige Literatur 340
II. Französischsprachige Literatur 356
Sachverzeichnis 362