Gute Verwaltung im Recht der Europäischen Union. (eBook)

Vorwort 8
Inhaltsverzeichnis 10
Abkürzungsverzeichnis 20
Einleitung 24
Teil 1: Entstehungsgeschichte und Bindungsreichweite des Art. 41 GrCh 29
§ 1 Die Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundsätze 29
I. Ausgangssituation auf der Basis der Verträge 29
II. Die Entwicklung von Verwaltungsrecht als allgemeinen Rechtsgrundsätzen 30
§ 2 Die Entwicklung europäischer Grundrechte 32
I. Ausgangssituation auf Basis der Verträge 32
II. Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes 33
1. Die frühe Rechtsprechung des EuGH 33
2. Die Anerkennung originär europäischen Grundrechtsschutzes 34
a) Konstituierung 34
(1) Die Grundlagen: Anwendungsvorrang und unmittelbare Wirksamkeit 34
(2) Urteile Stauder, Internationale Handelsgesellschaft und Nold 36
b) Konsolidierung 40
§ 3 Die Entstehung der Grundrechtecharta 42
I. Die Diskussion um einen eigenständigen Grundrechtekatalog 42
II. Der Grundrechtekonvent 47
III. Kritik, gegenwärtiger Status der Charta und Ausblick 50
§ 4 Art. 41 in der Arbeit des Konvents 55
I. Aufnahme des "Rechts auf eine gute Verwaltung" in die Diskussion 55
II. Die Beratung des ersten Formulierungsvorschlags 57
III. Die Beratungen des zweiten Entwurfs 61
IV. Die abschließenden Entwürfe 63
§ 5 Der Anwendungsbereich des Art. 41 65
I. Grundrechtsberechtigte 65
1. Ausgestaltung als "Jedermannsrecht" 65
2. Anwendbarkeit auf juristische Personen des Privatrechts 66
3. Anwendbarkeit auf juristische Personen des öffentlichen Rechts 68
II. Grundrechtsverpflichtete 70
1. Struktur des Vollzugs von Gemeinschaftsrecht als Anknüpfungspunkt für eine Grundrechtsbindung 70
a) Direkter Vollzug 71
b) Indirekter Vollzug 72
2. Organe und Einrichtungen der Union 73
a) Organe 73
b) Einrichtungen 75
c) Mitgliedstaaten 76
d) Zwischenfazit 77
3. Mitgliedstaaten im indirekten Vollzug 77
a) Die Regelung des Art. 51 77
b) Die Bindungsreichweite des Art. 41 81
(1) Die Diskussion der Bindungsreichweite im Konvent 81
(2) Art. 41 als lex specialis zu Art. 51 GrCh 82
(3) Bindungsreichweite der allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze 84
(4) Mechanismen zur Erweiterung des Anwendungsbereiches 89
(5) Kompetenzgrenzen bei der Regelung des allgemeinen Verwaltungsrechts 91
(6) Die Wortlautgrenze 94
Teil 2: Die rechtsvergleichende Perspektive 96
Abschnitt 1: Die gemeinsamen Verfassungstraditionen 100
§ 1 Konzepte "guter Verwaltung" in den nordischen Staaten 101
I. Die god forvaltningsskik in der Rechtsordnung Dänemarks 102
II. God forvaltningsstandard im Königreich Schweden 106
III. Das Konzept der hyvä hallinto im Grundgesetz Finnlands 109
IV. Gesamtschau 116
§ 2 Die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung in den Rechtsordnungen der Benelux-Staaten 117
I. Behoorlijk bestuur im Recht der Niederlande 117
II. Behoorlijk bestuur im Recht Belgiens 120
III. Verwaltungsverfahrensrechtliche Grundsätze in Luxemburg 125
IV. Gesamtschau 125
§ 3 Verwaltungsrechtliche Konzepte "guter Verwaltung" in den Common-Law-Staaten 126
I. Natural justice und maladministration im Recht des Vereinigten Königreichs 126
II. Constitutional justice und good administration im Recht der Republik Irland 132
III. Gesamtschau 137
§ 4 Die traditionell rechtsstaatlich geprägten Verwaltungsrechtsordnungen Frankreichs, Deutschlands, Österreichs und Italiens 138
I. Die droits de la défense im französischen Recht 138
II. Ordnungsgemäße Verwaltung im deutschen Recht 144
III. Verwaltungsverfahrensrecht und Volksanwaltschaft in der Republik Österreich 155
IV. Das Prinzip des buon andamento in der Verfassung der Republik Italien 159
V. Gesamtschau 162
§ 5 Die verfassungsrechtlich verankerten Verfahrensrechte in Griechenland, Spanien und Portugal 163
I. Verwaltungsrecht in der Verfassung der Republik Griechenland 163
II. Verwaltungsbezogene Gesetzgebungsaufträge in der Verfassung des Königreichs Spanien 167
III. Konstitutionelles Verwaltungsrecht in der Republik Portugal 173
IV. Gesamtschau 178
§ 6 Zusammenfassung - Ein "Recht auf eine gute Verwaltung" in den Mitgliedstaaten? 178
I. Verfassungsebene 178
II. Einfachgesetzliche Ebene 181
Abschnitt 2: EMRK, gemeinsame internationale Verpflichtungen und die Sozialchartas 184
§ 1 Art. 6 EMRK 184
I. Die Bedeutung der EMRK für das Gemeinschaftsrecht 184
II. Die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK auf die Verwaltung 186
1. Zur Auslegung der EMRK 187
2. Der Anwendungsbereich des Art. 6 – sachliche Unanwendbarkeit auf öffentlich-rechtliche Verfahren und Entscheidungen? 188
a) Abgrenzung zivilrechtlich – öffentlich-rechtlich 189
b) Abgrenzung strafrechtlich – öffentlich-rechtlich 190
3. Das "Gericht" als Entscheidungsorgan – rechtsfolgenbedingte Unanwendbarkeit auf öffentlich-rechtliche Verwaltungsverfahren und Entscheidungen? 191
4. Schlussfolgerungen 194
5. Die gemeinschaftsrechtliche Perspektive 196
III. Zusammenfassung 199
1. Keine Vorbildfunktion des Art. 6 EMRK für Art. 41 GrCh 199
2. Heranziehbarkeit von Art. 6 EMRK zur Auslegung von Art. 41 GrCh 199
a) Unparteiisch 200
b) Faires Verfahren 200
c) Angemessene Frist 201
§ 2 Die internationalen Übereinkommen und Dokumente zum Schutz der Menschenrechte 201
I. Universelle Instrumente 203
1. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte 203
2. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte 204
3. ILO-Übereinkommen 206
II. Regionale Instrumente 207
1. Empfehlungen des Europarats – insbesondere die Resolution (77) 31 207
a) Die Ausarbeitung der Resolution 207
b) Die formulierten Rechte 208
c) Kommentierung durch die Resolution 209
(1) Anwendungsbereich, Implementierung und Fehlerfolgen 209
(2) Kommentierung der einzelnen Rechte 210
(a) Right to be heard 210
(b) Access to information 211
(c) Assistance and representation 212
(d) Statement of reasons 212
(e) Indication of remedies 212
d) Gesamtschau 213
e) Ergänzende Empfehlungen 215
(1) Die Empfehlung R (80) 2 215
(2) Die Empfehlung R (81) 19 216
(3) Die Empfehlung R (87) 16 217
(4) Weitere ergänzende Empfehlungen 218
(5) Entwicklungstendenzen 218
2. Abschlussdokumente der KSZE 219
III. Good governance und "gute Verwaltung" 220
1. Allgemeines zum Begriff good governance 221
2. Das Abkommen von Cotonou und das Weissbuch der Kommission 223
a) Das Abkommen von Cotonou 224
b) Das Governance-Weissbuch der Europäischen Kommission 225
3. Das systematische Verhältnis der Begriffe 227
4. "Global Administrative Law in the Being" 229
IV. SIGMA-Paper No 27 und OECD-Empfehlung vom 23. April 1998 230
1. SIGMA-Paper No 27 - European Principles for Public Administration 230
2. Empfehlung des OECD-Rats vom 23. April 1998 233
§ 3 Die Sozialchartas 234
I. Die Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 1961 234
II. "Charta der Grundrechte der Arbeitnehmer" 235
Teil 3: Gute Verwaltung im Recht der Europäischen Union 236
Abschnitt 1: Grundlagen in den Verträgen und der Rechtsprechung 236
§ 1 EUV und Gemeinschaftsverträge 236
I. Primärrecht 236
1. EU-Vertrag und EG-Vertrag 236
a) Individuelle Anhörung und institutionelle Anhörung 236
b) Akteneinsichtsrechte 237
(1) Akteneinsichtsrechte für Verfahrensbeteiligte 237
(2) Transparenzprinzip – das allgemeine Dokumentenzugangsrecht als generelle Regelung auch des Aktenzugangs im Verwaltungsverfahren? 237
(a) Der regulative Rahmen 238
(b) Terminologische Divergenzen: Akte vs. Dokument 240
(c) Divergenzen in der Verfahrensposition: Verfahrensbeteiligung vs. Verfahrenseröffnung 242
(d) Funktionale Divergenzen: Demokratisches Kontrollrecht vs. rechtsstaatliche Verfahrensgarantie 242
(e) Divergenzen bei den Fehlerfolgen 248
(f) Divergenzen in der Reichweite? 249
(g) Selbständiges Nebeneinander oder lex specialis-Verhältnis? 251
c) Die Begründungspflicht des Art. 253 EGV 253
2. EAG- und EGKS-Vertrag 253
a) Anhörungsrechte, Akteneinsicht und Begründungspflicht im EAG-Vertrag 253
b) Anhörungsrechte, Akteneinsicht und Begründungspflicht im EGKS-Vertrag 254
II. Sekundärrecht 256
1. Vorschriften über "gute Verwaltung" 257
2. Anhörungsrechte 257
a) Beamtenrecht 257
b) Kartellverfahrensrecht 257
c) Fusionskontrollverfahren 259
d) Antidumpingverfahren 260
3. Akteneinsichtsrechte 262
a) Beamtenrecht 262
b) Kartellverfahrensrecht 262
c) Fusionskontrollverfahren 263
d) Antidumpingverfahren 263
4. Besondere Begründungsvorschriften 264
III. Abschließende Betrachtung von Primär- und Sekundärrecht 265
§ 2 Das Anhörungsrecht in der Rechtsprechung 266
I. Funktion und Herleitung der Anhörung als allgemeiner Rechtsgrundsatz 267
1. Funktionen einer Anhörung im Verwaltungsverfahren 267
2. Herleitung und Status nach der Rechtsprechung des EuGH 268
a) Frühe Rechtsprechung 268
b) Die explizite Anerkennung als allgemeiner Rechtsgrundsatz 269
c) Anerkennung als Grundrecht 270
d) Weitere "verfassungsrechtliche" Anküpfungspunkte 270
II. Voraussetzungen einer Anhörung 272
1. Nachteilig 272
2. Individuell 273
a) Falsch bezeichnete Rechtsakte 273
b) Anhörung von Nichtadressaten 274
c) Korrespondenz zu Art. 230 Abs. 4 EGV? 277
(1) Individuelle Betroffenheit von Nichtadressaten 277
(2) Individuelle Betroffenheit bei Normativakten 279
III. Art und Umfang der Rechtsgewährung 285
1. Allgemeines - Kerngehalte des Rechts auf Anhörung 285
2. Inhalt in den verschiedenen Phasen des Verwaltungsverfahrens 288
a) Verfahrenseröffnung und Aufklärung über den Verfahrensgegenstand 288
b) Durchführung der Anhörung 291
3. Schranken des Anhörungsrechts 293
a) Konkludenter Verzicht/Zumutbarkeit von Verzögerungen/Leistungsfähigkeitsgrenzen der Verwaltung 293
b) Zweckvereitelung/Maßnahmen der Beweisermittlung 294
c) Unwesentlichkeit des Eingriffs 296
d) Unmöglichkeit der Gewährung/Unmöglichkeit der Berücksichtigung 297
e) Gefahr im Verzug/Gefahr für die öffentliche Sicherheit 298
f) Verfahrensdurchführung auf Antrag des Betroffenen 299
IV. Fehlerfolgen 299
1. Heilung von Verfahrensmängeln 299
2. Rechtsfolgen eines Anhörungsmangels 301
V. Bewertung 302
§ 3 Das Akteneinsichtsrecht in der Rechtsprechung 303
I. Funktionen und Herleitung des Rechts auf Akteneinsicht als allgemeiner Rechtsgrundsatz 304
1. Funktionen der Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren 304
2. Herleitung und Status nach der Rechtsprechung des EuGH 304
a) Frühe Rechtsprechung 304
b) Die explizite Anerkennung als allgemeiner Rechtsgrundsatz 306
c) Anerkennung als Grundrecht 306
d) Weitere "verfassungsrechtliche" Anküpfungspunkte 307
II. Voraussetzungen der Akteneinsicht 308
1. Akteneinsicht Verfahrensbetroffener 308
2. Akteneinsicht Dritter 308
III. Art und Umfang der Gewährung 310
1. Grundsatz 310
2. Grenzen 312
a) Vertrauensschutz 312
b) Verwaltungseffizienz 315
IV. Fehlerfolgen 315
V. Bewertung 318
§ 4 Die Begründungspflicht in der Rechtsprechung 319
I. Funktionen der Begründungspflicht 319
1. Begründung als Voraussetzung von Rechtskontrolle 319
2. Weitere Funktionen der Begründungspflicht 321
3. "Verfassungsrechtliche" Herleitung der Begründungspflicht 322
II. Inhalt und Umfang der Begründungspflicht 323
1. Anforderungen an den Inhalt der Begründung 323
2. Anforderungen an den Umfang 326
a) Rechtsnatur der Maßnahme 326
b) Gesamtzusammenhang der Entscheidungspraxis 327
c) Abweichung von Sachverständigengutachten 328
d) Kenntnisstand beim Betroffenen 328
e) Ausübung von Ermessen 329
f) Intensität der Maßnahme/vorherige Beschränkung der Verteidigungsrechte 329
g) Begrenzungen der Begründungspflicht 329
h) Ausnahmen von der Begründungspflicht? 330
III. Rechtsfolgen fehlerhafter Begründung 331
IV. Bewertung 333
§ 5 Rechtsprechung zu weiteren Aspekten "guter Verwaltung" 334
I. Handeln innerhalb einer angemessenen Frist 335
1. Funktionen und Herleitung 336
2. Inhalt und Bemessungskriterien 338
3. Rechtsfolgen bei Verstoß 340
II. Unparteiisches und gerechtes Handeln 342
1. Herleitung und Funktionen dieser Elemente 342
2. Ausprägungen in der Rechtsprechung 344
a) Gerecht 344
b) Unparteiisch 346
c) Unparteilichkeit, Sorgfalt und ordnungsgemäße Verwaltung 348
(1) Sorgfältige Sachverhaltsprüfung vor belastenden Maßnahmen 349
(2) Prüfung von Beschwerden 351
(3) Nachfragen bei der Prüfung von Unterlagen 354
(4) Hinzuziehung von Sachverständigen 355
III. Sonstige Aspekte "guter Verwaltung" 355
1. Zu Herleitung und Bedeutung des Begriffs der "guten Verwaltung" 355
2. Fallgruppenbildung 357
a) Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens 358
(1) Einfachheit, Zweckmäßigkeit und Zügigkeit des Verfahrens 358
(2) Kommunikation mit den Verfahrensbeteiligten und Dritten 360
(3) Amtsverschwiegenheit: Schutz von Berufsgeheimnissen und internen Informationen 363
(4) Bindung an geltendes Recht und interne Richtlinien 364
b) Fürsorge gegenüber Bediensteten 365
c) Organisation der Verwaltung 367
d) Auswirkungen auf das Prozessrecht 369
3. Grenzen der Rechtsverbindlichkeit 370
IV. Bewertung 373
§ 6 Rechtsstaatliche Verfahrensgrundsätze und Kodex für gute Verwaltungspraxis 378
I. Bezüge zu allgemeinen Grundsätzen des Rechtsstaatsprinzips und materiellen Grundrechtsgewährleistungen 379
1. Rechtsstaatliche Grundsätze des Gemeinschaftsrechts 379
2. Grundrechte 381
II. Bürgerbeauftragter und Kodex für gute Verwaltungspraxis 383
1. Das Amt des Bürgerbeauftragten 384
a) Entstehung und rechtlicher Rahmen 384
b) Funktion, Kompetenzen und Beschwerdeverfahren 385
2. Der Kodex für gute Verwaltungspraxis 388
a) Mißstände bei der Tätigkeit von Organen und Institutionen 388
b) Justiziable Elemente 392
c) Eingeschränkt oder nicht justiziable Elemente 395
d) Rechtsnatur der Inhalte und Bindungswirkung 397
Abschnitt 2: "Recht auf eine gute Verwaltung" nach Art. 41 GrCh 403
§ 1 Eingrenzung der Gewährleistungsgehalte von Art. 41 GrCh 404
I. Panorama möglicher inhaltlicher Konkretisierungen von Art. 41 404
II. Stellungnahmen in der Literatur 407
III. Schranken für eine weitergehende inhaltliche Konkretisierung 409
1. Erwägungen im Hinblick auf den Status als Grundrecht 409
a) Positivität als Wesensmerkmal 410
b) Funktionalität als Wesensmerkmal 411
c) Subjektivität als Wesensmerkmal 411
d) Wesensbestimmung durch Abgrenzung 414
e) Wesensbestimmung anhand objektiver Kriterien 415
f) Grundrechte als Fundamentalnormen 416
2. Erwägungen im Hinblick auf das Verhältnis zum Rechtsstaatsprinzip 420
3. Erwägungen im Hinblick auf Chartasystematik und Konventsauftrag 422
4. Kompetenzgrenzen bezüglich des Allgemeinen Verwaltungsrechts 424
IV. Ergebnis: Art. 41 als vorsichtig zu konkretisierendes Verfahrensgrundrecht 424
§ 2 Bedeutung eines Grundrechts auf eine gute Verwaltung für das Unionsrecht 428
I. Die Bedeutung der Kodifikation 428
1. Rechtssicherheit, Rechtsklarheit, Vereinheitlichung und Dogmatisierung 428
2. Problem der rein partiellen Kodifikation allgemeinen Verwaltungsrechts 429
3. Die Bezeichnung 430
II. Bedeutung und Bewertung der Kodifikation als Grundrecht 431
1. Einzigartigkeit des Art. 41 GrCh 431
2. Kompetenzerweiternde Wirkung? 434
3. Auswirkungen auf das Sekundärrecht 434
4. Neuakzentuierung des Stellenwerts des Verwaltungsverfahrens 435
a) Grundrechtsschutz durch Verfahren 436
b) Vorwirkung der Rechtswegsgarantie 438
c) Wechselwirkung zwischen gerichtlicher Kontrolldichte und Funktion des Verwaltungsverfahrens 439
d) Zwischenergebnis: Verfassungsrechtliche Wertentscheidung 441
e) Fehlerfolgen und grundrechtlicher Status 443
5. Konsequenzen eines "Grundrechts auf eine gute Verwaltung" für die Aufgabenverteilung innerhalb einer zukünftigen Justizstruktur 446
6. Fazit 449
§ 3 Ausblick 450
I. Einordnung des Art. 41 GrCh in ein Koordinatensystem europäischen Verwaltungsrechts 450
II. Impulse für das deutsche Verwaltungsrecht? 452
Literaturverzeichnis 456
Sachregister 487