Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat. (eBook)

Vorwort 8
Inhaltsübersicht 12
Inhaltsverzeichnis 16
Abkürzungsverzeichnis 33
Einleitung 36
Erster Teil: Historische, verfassungsrechtliche und europarechtliche Rahmenaspekte der KEK 38
1. Abschnitt: Die föderale Organisationsstruktur der Privatrundfunkaufsicht 39
A. Die Genese der dezentralen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 40
B. Die föderale Privatrundfunkaufsicht 43
I. Der begriffliche Rahmen 44
1. Rundfunkaufsicht 44
2. Externe Kontrolle privater Rundfunktätigkeit 46
II. Die Konzentrationskontrolle als wesentliche Aufgabe moderner Privatrundfunkaufsicht 47
III. Privatrundfunkaufsicht durch externe und dezentrale Landesmedienanstalten 51
C. Organisatorische Parallelen und Unterschiede zwischen Rundfunkanstalten und Landesmedienanstalten 53
D. Zusammenfassung 55
2. Abschnitt: Die KEK als Antwort auf Herausforderungen der föderalen Organisationsstrukturen 56
A. Komplexität, Unitarisierung und Kompetenzbehauptungen 57
I. Regulierungserschwerende Komplexität des privaten Rundfunks 57
II. Vielfältige Unitarisierungsfaktoren 59
III. Kompetenzbehauptungen der Landesmedienanstalten und der Länder 63
1. Institutionelle Kooperationen der Landesmedienanstalten 64
2. Staatsvertragliche Autorisierung der länderübergreifenden Kooperation der Landesmedienanstalten in Gestalt gemeinsamer Stellen 66
3. Reform durch die Länder: Gründung der KEK zur Bewältigung von Ineffizienzen der Konzentrationskontrolle 68
B. Die KEK: Eine neue, hybride Kontrollinstitution für die Medienaufsicht 71
I. Wesentliche Strukturelemente der KEK 72
1. Zentralisierung 72
2. Hybridisierung 74
3. Professionalisierung durch Expertentum 75
4. Instrumentalisierung als Kommission 77
a) Begriffliches 78
b) Kommissionen im Rundfunkwesen: von der KEF zur KEK 79
c) Kommission als Organ 82
5. Externalisierung der Konzentrationskontrolle 83
6. Disziplinierung der KEK durch die „Revisionsinstanz“ KDLM 84
II. Modellwirkungen für die weitere Modernisierung der Aufsicht über private Medien 85
1. Fortschreitende Unitarisierung der Medienaufsicht durch die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) 86
2. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen KJM und KEK 89
a) Gemeinsamkeiten 89
b) Unterschiede 89
C. Zusammenfassung 92
3. Abschnitt: Vielfaltssicherung durch medienspezifische Konzentrationskontrolle 93
A. Der grundrechtsgebotene Schutz der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk 93
I. Dogmatischer Ausgangspunkt: Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit 94
1. Begriff und Bedeutung der „dienenden“ Rundfunkfreiheit 95
a) Interpretation des Bundesverfassungsgerichts 95
b) Kritik des Schrifttums 97
c) Eigene Stellungnahme 99
2. Gesamtkonzeptionelle Folge: Das Erfordernis einer „positiven Ordnung“ 104
3. Rekonstruktion weiterer Elemente des Konzepts der dienenden Rundfunkfreiheit 105
a) Öffentliche Aufgabe 105
b) Schutzpflichten des Staates für die Rundfunkfreiheit 108
II. Zwischenergebnis: Pflicht der Länder zur Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht durch Konzentrationskontrolle 111
III. Die Kontrolle von Meinungs- statt Wirtschaftsmacht 112
1. Argumentation des Bundesverfassungsgerichts 112
2. Streit um das Verhältnis von Medien- und Kartellrecht in Literatur und Praxis 113
3. Eigene Stellungnahme 114
IV. Weiterhin bestehende Kontrollnotwendigkeit 117
B. Organisatorische Konkretisierung des Vielfaltssicherungsgebots durch die KEK Fragen der Aufgabenträgerschaft
C. Zusammenfassung 122
4. Abschnitt: Vielfaltssicherung in Europa: Regulierungsbestrebungen, Kompetenzfragen und Kooperationsansätze 123
A. Ansätze einer europäischen Medienregulierung zum Zwecke der Vielfaltssicherung 124
B. Keine Verbandskompetenz der EU im Bereich medienspezifischer Vielfaltssicherung 127
I. Denkbare Kompetenznormen de lege lata 128
II. Art. II-71 Abs. 2 VVE: Kompetenz de constitutione ferenda? 130
1. Fragestellung 130
2. Entstehungsgeschichtliche Argumente sowie Positionen aus Schrifttum und Politik 131
3. Eigene Stellungnahme 133
C. Stärkung der Vielfaltssicherung durch Kooperationen nationaler Medienaufsichtsbehörden 135
I. Bisherige Kooperationsansätze 135
1. Formen der Zusammenarbeit nach der EG-Fernsehrichtlinie und der Europaratskonvention zum grenzüberschreitenden Fernsehen 135
2. European Platform of Regulatory Authorities (EPRA) 136
II. Vorschlag: Inklusion der KEK in das transnationale Kooperationsgremium EPRA als Vorstufe eines Kontrollnetzwerkes 138
D. Zusammenfassung 139
Zweiter Teil: Die Rechtsstruktur der KEK 141
1. Abschnitt: Grundlagen 142
A. Zusammensetzung: Unabhängige und weisungsfreie Sachverständige 142
B. Verwaltungstechnische Ausgestaltung und Finanzierung 144
C. Die Geschäftsordnung und die Geschäftsstelle der KEK 145
D. Grundsätzliche Verfahrensregeln 147
E. Beschlussfassung 147
F. Grundsätzliche Bindungswirkung der Beschlüsse der KEK 148
2. Abschnitt: Zuständigkeiten, Handlungsformen, Verfahren und informatorische Instrumente 149
A. Auf einzelne Unternehmer bzw. Veranstalter bezogene Kontrollzuständigkeiten 150
I. Prüfzuständigkeiten unter Anwendung von § 26 Abs. 1 und 2 RStV 151
1. Zulassungen und Zulassungsänderungen 151
a) Regelkonstellationen 151
b) Problemkonstellationen 153
aa) Zulassungsverlängerungen 154
bb) Zulassung anderer Konzernunternehmen 156
2. Veränderungen von Beteiligungsverhältnissen 157
3. Maßnahmen nach § 26 Abs. 4 RStV 159
4. Exkurs: Keine weiteren Prüfzuständigkeiten „in anderen Fällen“ nach § 37 Abs. 3 RStV 160
5. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsform 162
6. Verfahrensrechte 167
II. Bestimmung der Zuschaueranteile 167
1. Derzeitige Rechtslage: Die verfestigte Übergangslösung nach § 34 RStV 169
a) Zugrundelegung vorhandener Daten über Zuschaueranteile 169
b) Art der Zuschaueranteile und maßgeblicher Erhebungszeitraum 170
c) Vorläufigkeit der getroffenen Maßnahmen 171
d) Handlungsform und Modus der Entscheidungsfindung 172
e) Besteht ein Verfahrensrecht der KEK zur Datenerhebung gegenüber privaten Veranstaltern? 172
aa) Problematischer Wortlaut sowie uneindeutige amtliche Begründung 172
bb) Die Grundsatzregelung in § 36 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 22 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 RStV 174
cc) Auskunftsschreiben der KEK in der Verfahrenspraxis 174
2. Intendierte Rechtslage: § 36 Abs. 1 Satz 4 i.V. m. § 27 RStV 175
a) Voraussetzung: Entscheidung über Auftragsvergabe durch die KEK 176
aa) Vergaberechtliche Notwendigkeit einer vorherigen Ausschreibung 176
bb) Kompetenzkonflikte in der Ausschreibungspraxis 177
cc) Eigene Stellungnahme 178
dd) Exkurs: Rechtliche Problematik der Zurückstellung der Auftragsvergabe auf unbestimmte Zeit 180
b) Zweistufiges Verfahren der konzentrationsspezifischen Bestimmung der Zuschaueranteile 181
c) Handlungsform und Modus der Entscheidungsfindung 182
3. Die Bedeutung der Zuschaueranteile für den Umfang der Prüfkompetenzen der KEK 183
a) Bedeutung der Bonusregelungen des § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV für die Kontrolltätigkeit der KEK 184
b) Berücksichtigung anderer meinungsmachtrelevanter Gesichtspunkte neben den Zuschaueranteilen 184
III. Pluralismussichernde Mitwirkung bei Auswahl und Zulassung von Fensterprogrammveranstaltern 190
1. Fensterprogrammarten 191
2. Auswahl und Zulassung von Fensterprogrammveranstaltern 192
3. Mitwirkung der KEK anlässlich der Herstellung des Benehmens mit der zuständigen Landesmedienanstalt 193
a) Dreistufiges Auswahlverfahren durch die zuständige Landesmedienanstalt (§ 31 RStV) 194
b) Fragen der Mitwirkung der KEK, insbesondere die Herstellung des Benehmens 195
aa) Zeitpunkt der ersten Unterrichtung der KEK 195
bb) Mitwirkung durch Herstellung des Benehmens 197
4. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsform 200
IV. Mitwirkung im Hinblick auf Maßnahmen zur Beseitigung vorherrschen der Meinungsmachteines Unternehmens 201
1. Kooperation von KEK und Unternehmen 201
a) Vorschlag von Beseitigungsmaßnahmen durch die KEK 201
b) Konsensorientierte Erörterung 202
c) Vereinbarung bestimmter Maßnahmen 203
d) Verfahrensrechtliche Besonderheiten 205
2. Vorbereitung des Widerrufs von Programmzulassungen 206
a) Feststellung fehlender Einigung oder nicht fristgerechter Durchführung 206
b) Auswahl zu widerrufender Zulassungen 207
3. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsformen 207
V. Widerrufsvorbereitende Feststellungen im Übrigen 208
1. Bei fehlender Einräumung von Sendezeit für unabhängige Dritte 208
2. Nach rechtswidrigem Vollzug von Veränderungen der Beteiligungsverhältnisse oder sonstiger Einflüsse 209
3. Bei Nichterfüllung der Mitwirkungspflicht nach § 27 Abs. 3 Satz 2 RStV 210
4. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsform 211
B. Verfahrens- und veranstalterunabhängige Zuständigkeiten 211
I. Kontrolle durch Information 212
1. Kontinuierliche Bestimmung der Zuschaueranteile als Voraussetzung von Konzentrationsberichten und Programmlisten 213
2. Erstellung von Konzentrationsberichten 213
a) Kompetenzinhalt und praktische Durchführung 213
b) Zulässige Reichweite des Konzentrationsberichts 216
aa) Problembeispiel „Oschmann“ 216
bb) Stellungnahme 218
(1) Relevanz des § 39 Satz 1 RStV 218
(2) § 26 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 RStV 219
(3) Zwischenergebnis 221
c) Fragen im Zusammenhang mit der Informationsbeschaffung 222
aa) Keine selbständig ausübbaren Informationsbeschaffungsrechte 222
(1) Wortlaut des § 26 Abs. 6 RStV sowie der §§ 27 Abs. 3, 21 Abs. 5, 22 Abs. 5 RStV 223
(2) Anwendbarkeit des § 36 Abs. 1 Satz 3 RStV auf § 26 Abs. 6 RStV 224
bb) Einschätzungsspielraum der KEK 226
cc) Zwischenbilanz 227
d) Handlungsform 227
3. Erstellung von Programmlisten 228
a) Kompetenzinhalt und praktische Durchführung 228
b) Handlungsform und Modus der Verabschiedung 230
c) Verfahren: Keine selbständig ausübbaren Informationsbeschaffungsrechte 230
4. Rechtspolitischer Reformbedarf? 231
II. Konkretisierung durch Normsetzung: Erlass von Richtlinien 232
1. Kompetenzinhalt und Regelungszweck 232
2. Die rechtliche Problematik von Richtlinien i.S.v. § 29 Satz 5 RStV 235
a) Denkbare herkömmliche Handlungsformen 235
aa) Satzung 237
bb) Verwaltungsvorschrift 238
(1) Ermessensrichtlinien 240
(2) Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften 240
(3) Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften 240
b) Die Richtlinie der KEK als ausgeübte Beurteilungsermächtigung und Rechtsnorm 246
c) Begründungs- und Publikationspflicht 250
d) Publikationsinstanzen 252
e) Ermächtigung oder Verpflichtung zum Richtlinienerlass? 255
f) Verfassungsmäßigkeit von Richtlinien der KEK im Übrigen 257
3. Zwischenbilanz und Konsequenzen 258
C. Das besondere Verfahren nach § 37 Abs. 1 und 3 RStV 259
I. Das besondere Verfahren bei der Zulassung privater Veranstalter nach § 37 Abs. 1 RStV 259
II. Das besondere Verfahren „in anderen Fällen“ nach § 37 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 RStV 259
D. Informatorische Instrumente der KEK 266
I. Jahresberichte 266
1. Struktur 266
2. Funktionen 267
3. Handlungsform 268
4. Rechtlicher Rahmen 269
II. Mitteilungen 272
1. Gegenstand und Struktur der ersten Mitteilung der KEK 272
2. Funktionen und Betroffene 273
a) Funktionen 273
b) Betroffene 275
3. Handlungsform 275
a) Beispiele für Verwaltungshandeln in Gestalt von Mitteilungen 275
b) Nähere dogmatische Einordnung in das System der Handlungsformen 277
4. Exkurs: Die Mitteilung der KEK als Anwendungsfall der Europäisierung schlichten Verwaltungshandelns 280
5. Rechtswirkungen 283
6. Rechtlicher Rahmen 285
a) Zuständigkeit 285
b) Vorbehalt des Gesetzes 286
7. Veröffentlichung und Modus der Entscheidungsfindung 287
E. Zusammenfassung 287
3. Abschnitt: Organisationsrechtliche Stellung 290
A. Vorüberlegungen 291
I. Medienaufsicht und Verwaltungsorganisation 291
II. Keine Relevanz des organisationsrechtlichen Unikats Artikel 111a Bayerische Verfassung 294
B. Verwaltungsorganisationsrechtliche Klassifizierung der KEK 295
I. Tradierte organisationsrechtliche Kategorien 296
1. Organ 296
a) Die Organkonstruktion des § 35 Abs. 2 Satz 2 RStV 296
b) Der verwaltungsorganisationsrechtliche Organbegriff 297
c) Friktionen des verwaltungsorganisationsrechtlichen Organbegriffs mit der Organkonstruktion des RStV 298
aa) Im Kontext der verfahrensbezogenen Kontrollzuständigkeiten 300
bb) Im Kontext der Bestimmung der Zuschaueranteile 302
cc) Im Kontext der verfahrens- und veranstalterunabhängigen Zuständigkeiten 305
d) Exkurs 1: Kein Tätigwerden der KEK im Wege der Organleihe 306
e) Exkurs 2: Die KEK ist kein Leihorgan 308
f) Zwischenbilanz 310
2. Behörde 310
a) Behandlung als Behörde in der Praxis 310
b) Der verwaltungsorganisationsrechtliche Behördenbegriff 311
c) Anwendung auf die KEK 312
3. Amt 314
4. Stelle 314
5. Körperschaft und Anstalt 315
6. Verwaltungseinheit 318
7. Institution 319
8. Verwaltungseinrichtung 320
9. Gemeinsame Ländereinrichtung 325
a) Koordinationsgremium 328
b) Gemeinsame Behörde der Länder 329
c) Gemeinsamer Verwaltungsträger der Länder 334
10. Zwischenbilanz 338
II. Kein numerus clausus der Organisationsformen 341
III. Zentrale Länderkommission: Eine neue, funktional verselbständigte Organisationsform auf Länderebene 343
1. Kollegialverwaltung in Gestalt einer Experten-Kommission 343
a) Definition des Kollegiums 343
b) Differenzierungskriterien 344
2. Zentral 349
3. Funktional verselbständigt 353
a) Allgemeine Gründe für Verselbständigung 353
b) Formen der Verselbständigung 355
4. Neue Organisationsform 359
C. Zusammenfassung 361
4. Abschnitt: Das Verhältnis zur KDLM und zu den Landesmedienanstalten im Übrigen 362
A. Die Rolle der Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (KDLM) 364
I. Organisatorische Ausgestaltung 364
1. Zusammensetzung und Stellung der Mitglieder 364
2. Vorsitz, Koordinierungsstelle, Beschlussfassung und Finanzierung 366
II. Zuständigkeiten, Verfahren und Handlungsform 369
1. Zuständigkeiten 369
a) Ausgangspunkt: § 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2 RStV 369
b) Rechtsdogmatische Bedeutung der Formulierung „nach Maßgabe des § 37 Abs. 2“ 370
c) Bestimmung der Kompetenzen unter Berücksichtigung des § 37 Abs. 2, ggf. i.V. m. Abs. 3 RStV 373
d) Formelle und materielle Grenzen der Entscheidungsmacht der KDLM: 37 Abs. 2 375
aa) Tätigwerden der KDLM anstelle der KEK? 375
(1) § 37 Abs. 2 RStV: verfahrensbeendender Beschluss der KEK 376
(2) Keine Ausnahmen vom Wortlaut des § 37 Abs. 2 RStV 377
(3) Keine analoge Anwendung von § 37 Abs. 2 RStV 378
(4) Exkurs: Keine Notkompetenz von Exekutivorganen nach Landesrecht 381
bb) Keine Anrufungs- und inhaltlichen Beschlusserlasskompetenzen außerhalb von aktuellen Verfahren 382
(1) Discovery Channel 382
(2) Geplante Fusion Springer/ProSiebenSat.1 384
(a) Zulässigkeit von (Fortsetzungs-)Feststellungsanträgen 385
(b) Inhaltliche Äußerung nach Verfahrensbeendigung 386
cc) Kein beliebiges inhaltliches Abweichen von Beschlüssen der KEK 387
e) Zwischenbilanz 391
2. Handlungsform 392
III. Verfahrensrechte 393
IV. Organisationsrechtliche Klassifizierung 393
1. Organ 394
a) Die Organkonstruktion des § 35 Abs. 2 Satz 2 RStV 394
b) Unvereinbarkeit mit dem verwaltungsorganisationsrechtlichen Organbegriff 394
c) Exkurs: Kein Fall der Organleihe 396
2. Gemeinsame Einrichtung der Länder? 396
3. Gemeinschaftseinrichtung der Landesmedienanstalten in Gestalt einer nichtständigen Konferenz 397
B. Verbleibende Rolle der Landesmedienanstalten im Bereich der Konzentrationskontrolle im bundesweiten Fernsehen 398
I. Erlass von gemeinsamen Drittsendezeitrichtliniennach § 33 RStV 399
1. Gesetzessystematischer Kontext und Bedeutung für die KEK 399
2. Bindungswirkung und Rechtscharakter von Drittsendezeitrichtlinien 400
II. Gemeinsame Feststellungskompetenz der Landesmedienanstalten nach § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV n.F. 403
1. Gesetzessystematische Bedeutung der Neufassung des § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV 403
2. Kompetenzrechtliche Bewertung der Verschiebung einer Beurteilungskompetenz zu Lasten der KEK 404
a) Die Rechtsauffassung der KEK 405
b) Die amtliche Begründung zu § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV n.F. 406
c) Stellungnahme 406
C. Zusammenfassung 410
5. Abschnitt: Rechtsschutz, Aufsicht und Haftung 412
A. Rechtsschutz 412
I. Fehlen einer expliziten Regelung im Rundfunkstaatsvertrag 413
II. Kein Rechtsschutz Dritter unmittelbar gegen Handlungen der KEK 414
1. Intern bindende Kontrollentscheidungen der KEK 414
a) Rechtsschutzmöglichkeiten 414
b) Gerichtliche Kontrolldichte 416
2. Außenwirksame Richtlinien der KEK nach § 29 Satz 5 RStV 419
a) Inzidente Überprüfung 419
b) Kein Rechtsschutz unmittelbar gegen die Richtlinie der KEK 420
3. Schlichtes Verwaltungshandeln der KEK 421
III. Streitigkeiten innerhalb der Privatrundfunkaufsicht 422
1. Problemstellung 422
2. Zulassungs- und ähnliche Verfahren: Die Relevanz des § 37 Abs. 2 RStV 423
a) Positionen in der rundfunkrechtlichen Literatur 424
b) Eigene Stellungnahme: Grundsätzliche prozessuale Ausschlusswirkung des § 37 Abs. 2 RStV 425
c) Ausnahmen 426
aa) Verwaltungsgerichtliche Durchsetzung von Verfahrensrechten der KEK 427
bb) Verwaltungsgerichtliche Durchsetzung der Entscheidungszuständigkeit der KEK 430
3. Sonstige rundfunkstaatsvertraglich vorgesehene Verfahrenskonstellationen 432
a) Kein Rechtsschutz der KEK gegen Entscheidungen der Landesmedienanstalten nach § 35 Abs. 8 Satz 1 und § 27 Abs. 2 Satz 1 RStV 432
b) Rechtswidrige Beschlüsse der KDLM 433
c) Konzentrationsberichte, Programmlisten und Richtlinien 433
4. Kein Rechtsschutz der Landesmedienanstalten gegen das informatorische Instrument der Mitteilung 434
IV. Zusammenfassung 435
B. Aufsicht 436
I. Keine Fachaufsicht über die KEK 436
II. Rechtsaufsicht über die Tätigkeit der KEK 437
1. Divergierende Ansichten im Schrifttum 438
2. Eigene Stellungnahme 440
III. Einschaltung der Rechtsaufsicht durch die KEK 443
IV. Zusammenfassung 445
C. Haftung 445
I. Keine Haftung der KEK gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt 446
II. Keine Haftung der Mitglieder der KEK gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt 447
1. Keine speziellen Haftungsregeln 447
2. Anwendbarkeit des Haftungsinstituts der positiven Vertragsverletzung 447
a) Stefan Hepachs Konzeption 447
b) Christian Bambergers Konzeption unter Rückgriff auf BVerwGE 101, 51 448
c) Eigene Stellungnahme 449
d) Exkurs: Ausschlusswirkung des § 37 Abs. 4 RStV? 451
III. Zusammenfassung 451
Dritter Teil: Verfassungsrechtliche Bindungen 452
1. Abschnitt: Vereinbarkeit des Besetzungsverfahrens mit dem Gebot der Staatsferne 452
A. Begriffliche Klarstellung: Staatsferne statt Staatsfreiheit 453
B. Dogmatische Herleitung des Gebotes 456
C. Inhalt und Funktion des Staatsfernegebots sowie seine Anwendbarkeit auf die KEK 457
D. Das Verfahren der personellen Besetzung der KEK 459
I. Würdigung der amtlichen Begründung zu § 35 RÄStV 1996 459
II. Weitere Argumente aus der Literatur 461
III. Übertragbare Schlüsse aus dem Gebührenurteil? 463
1. Diskussionsstand in Bezug auf die KEF 464
2. Keine Anwendung auf die KEK 465
E. Fazit 466
F. Rechtspolitischer Exkurs: Alternative Besetzungsmodelle 467
2. Abschnitt: Vereinbarkeit der personellen Zusammensetzung mit dem Grundsatz der Pluralität 469
A. Thematische und begriffliche Klärungen 469
B. Dogmatische Herleitung 473
C. Verhältnis des Pluralitätsgrundsatzes zum Staatsfernegebot 475
I. Pluralität als Unterfall von Staatsferne 475
II. Pluralität als eigenständiger Grundsatz 476
III. Stellungnahme 477
1. Unterscheidung nach Regelungsgegenständen 477
2. Querschnittsproblem der Inkompatibilitätsregeln 479
D. Reichweite des Grundsatzes der Pluralität 479
I. Argumente für die Pflicht zur pluralen Zusammensetzung von Kontrollgremien 480
II. Argumente gegen den Verfassungszwang zur pluralen Gremienzusammensetzung 481
III. Das Urteil des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs vom 10. Juli 1997 483
IV. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 483
1. Ausgangspunkt 484
2. Niedersachsen-Urteil vom 4. November 1986 485
3. Beschluss des ersten Senats vom 24. März 1987 (Landesmediengesetz Baden-Württemberg) 485
4. Beschluss der ersten Kammer des ersten Senats vom 30. November 1989 486
5. WDR-Urteil vom 5. Februar 1991 487
6. Rundfunkgebühren-Urteil vom 22. Februar 1994 489
7. Zwischenergebnis 489
V. Stellungnahme 490
1. Differenzierung zwischen Kontrollgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und solchen der Privatrundfunkaufsicht 490
2. Relevanz des Kriteriums der effektiven Aufgabenerfüllung 491
E. Fazit 495
3. Abschnitt: Vereinbarkeit mit dem Verfassungsgebot demokratischer Legitimation 495
A. Problemkontext, Fragestellung und Vorgehen 496
I. Problemkontext und Fragestellung 496
II. Vorgehen 498
B. Zulässigkeit nach Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG in klassischer Lesart? 499
I. Dogmatische Herleitung 499
II. Legitimationssubjekt: Das „Volk“ 500
III. Legitimationsobjekt: Die Ausübung von „Staatsgewalt“ 500
1. Bedarf die staatsferne Verwaltung von vornherein keiner demokratischen Legitimation? 501
2. Handeln die KEK-Sachverständigen als „Privatpersonen“? 503
3. Setzt die Ausübung von „Staatsgewalt“ Außenwirkung voraus? 505
a) Rechtsverbindliches Handeln mit Entscheidungscharakter maßgebend 506
b) Außenwirkung also nicht zwingend erforderlich 507
c) Zwischenergebnis 508
IV. Legitimationsformen 508
1. Funktionelle und institutionelle Legitimationsform 509
2. Organisatorisch-personelle Legitimationsform 509
a) Die maßgeblichen Kriterien 509
b) Derzeitiges Verfahren der Bestellung der Experten 511
c) Alternativmodell eines strikt staatsfernen Besetzungsverfahrens 512
aa) Literatur 512
bb) Rechtsprechung 514
d) Zwischenergebnis zur organisatorisch-personellen Legitimationsform 515
3. Sachlich-inhaltliche Legitimationsform 515
a) Gesetzesbindung, Art. 20 Abs. 3 GG 516
b) Demokratische Verantwortlichkeit durch Weisungsabhängigkeit 516
c) Rechtfertigung von Weisungsfreiheit 517
aa) Fallgruppen und Lösungsansätze 518
bb) Anwendung auf die KEK 519
d) Zwischenbilanz zur sachlich-inhaltlichen Legitimation 521
4. Zwischenergebnisse zu den Legitimationsformen 521
V. Kein insgesamt hinreichendes Legitimationsniveau im Falle eines strikt staatsfern ausgestalteten Besetzungsverfahrens 522
VI. Ergebnisse und Prüfungskonsequenzen 523
C. Neuere Modelle demokratischer Verwaltungslegitimation 524
I. Vorüberlegungen, Kritik an der herrschenden Meinung und Begriffsklärungen 524
1. Vorüberlegungen zur Fragestellung 524
2. Gemeinsamer Ausgangspunkt der Kritik an der herrschenden Meinung 525
3. Begriffsklärungen 526
a) Verwaltungstypen 526
aa) Etablierte Verwaltungstypen 527
bb) Innovativer Verwaltungstypus der funktionalen Expertenverwaltung 527
b) Legitimationstypen 529
c) Verwaltungslegitimation 530
II. Autonome Legitimation 531
1. Verhältnis zu Art. 20 Abs. 2 GG 531
2. Grundlagen des Verwaltungstypus der funktionalen Selbstverwaltung 533
a) Selbstverwaltung 534
aa) Begriffsanalytische Eckpunkte 534
bb) Anwendung auf Verwaltungseinheiten des Rundfunkwesens 536
cc) Stellungnahme 540
b) Funktionalität 543
aa) Begriffsanalytische Eckpunkte 543
bb) Anwendung auf Verwaltungseinheiten des Rundfunkwesens 546
c) Zwischenbetrachtung 547
3. Kategorien autonomer Legitimation 549
a) Aus Grundrechtspositionen 549
b) Aus bloßer sachlicher Betroffenheit 549
c) Anwendung auf Verwaltungseinheiten des Rundfunkwesens 551
4. Zwischenergebnis zur autonomen Legitimation 553
III. Kollektive personelle Legitimation 553
1. Modellskizze 554
2. Anwendung auf die KEK 555
3. Zwischenergebnis 556
IV. Keine Begründung demokratischer Legitimation der Verwaltung über die Aufgabenadäquanz ihrer Tätigkeit 556
1. Konzeptioneller Ansatz 557
2. Anwendung auf die KEK 558
3. Fehlende dogmatische Überzeugungskraft 558
4. Zwischenergebnis 560
V. Ergebnis zu den neueren Modellen demokratischer Verwaltungslegitimation 561
D. Eigenes Modell grundrechtlich-funktionaler Legitimation 561
I. Fragestellung und weiteres Vorgehen 561
II. Systematisierende Inbezugsetzung zum Selbstbestimmungsgedanken als Kern des Demokratieprinzips 562
1. Bisherige Konzeptionen 562
a) Klassische Konzeption: Repräsentative Selbstbestimmung 562
b) Modell der autonomen Legitimation: Direkte Selbstbestimmung 563
c) Konzept kollektiver personeller Legitimation: Repräsentative und direkte Selbstbestimmung 564
d) Exkurs: Fehlende Selbstbestimmungsrelevanz im Ansatz zur Begründung von Legitimation aufgrund aufgabenadäquater Verwaltungstätigkeit 565
2. Neuer Ansatz: Gewährleistete Selbstbestimmung 566
III. Verdeutlichung am Beispiel der KEK als Kernhoheitlicher Vielfaltssicherung im Privatrundfunk 567
1. Hoheitliche Gewährleistungstätigkeit 567
2. Dadurch ermöglichte Selbstbestimmung der Bürger 567
3. Deshalb Legitimationsrelevanz im Sinne des Demokratieprinzips 568
IV. Denkbare Einwände gegen das Konzept grundrechtlich-funktionaler Legitimation 569
1. Verzicht auf klassische Legitimationsmodi? 569
2. Entfernt sich der Ansatz zu stark von Art. 20 Abs. 2 GG? 572
a) Insgesamt hinreichende Anbindung an die Anforderungen des Art. 20 Abs. 2 GG 572
b) Strikte Trennung der Legitimationsquellen nicht überzeugend durchzuhalten 575
3. Unzulässige Materialisierung des Demokratieprinzips? 578
V. Verhältnis grundrechtlich-funktionaler Legitimation zur funktionalen Expertenverwaltung 579
VI. Ergebnis zum Modell grundrechtlich-funktionaler Legitimation 581
E. Zusammenfassung 582
4. Abschnitt: Bundesstaatsrechtliche Zulässigkeit 583
A. Begriffliche Vorklärungen 583
I. Das Verhältnis von Bundesstaatsprinzip und Föderalismus 584
II. Die KEK als Ausprägung des kooperativen Rundfunkföderalismus 586
1. Kooperativer Föderalismus 588
2. Kooperativer Rundfunkföderalismus 590
B. Organisationskompetenz der Länder 592
I. Allgemeine Gesetzgebungskompetenz der Länder im Rundfunkbereich 593
II. Insbesondere: Länderkompetenz zur Schaffung gemeinsamer Einrichtungen mit bundesweiter Zuständigkeit 594
C. Grenzen institutioneller Länderkooperationen 597
I. Einzelne Bestimmungen des Grundgesetzes 597
II. Aus dem Bundesstaatsprinzip folgende Grundsätze 598
1. Unverfügbarkeit der Länderkompetenzen 599
2. Verbot der Selbstpreisgabe 601
3. Verbot der Schaffung einer so genannten „dritten Ebene“ 603
D. Zusammenfassung 606
Zusammenfassende Thesen 608
Erster Teil 608
Zweiter Teil 609
Dritter Teil 613
Literaturverzeichnis 616
Sachwortverzeichnis 660