Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership (PPP). (eBook)

Vorwort 8
Inhaltsübersicht 10
Inhaltsverzeichnis 12
Einleitung 22
I. Einführung in das Problem 22
1. Die Finanzkrise des Staates 22
2. Neokonservative und ordoliberale Lösungen 23
3. Wettbewerbsstrukturen durch Public Private Partnership 27
4. Ausschluss der PPP-Strukturen durch Zweckzuweisungen 34
II. Ziel und Aufbau der Arbeit 37
Kapitel 1: Die Grundlagen: Das allgemeine Phänomen der PPP und seine potentielle wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau 40
A. Das allgemeine Phänomen der PPP 40
I. Geschichte 42
1. Geschichte des Begriffes 42
a) Präsident Carter 42
b) Die Regierungen Reagan in den USA und Thatcher in Großbritannien 44
c) Der europäische Kontinent und die weltweite Verbreitung 45
d) Fazit 47
2. Geschichte der Idee 47
a) Die römischen publicani 49
b) Das Frankreich des 16. Jahrhunderts 50
c) Der Eisenbahnbau in Frankreich und Preußen im 19. Jahrhundert 53
d) Pittsburgh / USA um 1940 54
II. Wirtschaftlicher Hintergrund 55
1. Partizipation an privaten Ressourcen 55
a) Finanzquellen 56
b) Effizienz 59
c) Know-how 61
d) Beschleunigung 61
2. Delegation öffentlicher Aufgabenerfüllung und staatliche Steuerungsverantwortung 62
a) PPP als Privatisierungsvorgang? 62
b) Kooperationalisierung 64
aa) PPP als Modus einer Verantwortungsteilung 66
bb) PPP als Anreiz- oder Mobilisierungsmodus 69
cc) PPP als Mittel zur Steigerung der Akzeptanz von Entscheidungen 69
dd) PPP als Deregulierungsmodus 70
c) Aufgabenerfüllung und Verantwortung: Die Steuerungsverantwortung für die aus dem Formenwandel resultierenden neuen Probleme 71
d) Fazit 73
III. Erscheinungsformen 74
1. Art und Herkunft der Kooperationsakteure 75
a) Der öffentliche Partner 75
b) Der private Partner 75
2. Handlungsfelder und Handlungsformen 76
a) Erscheinungsformen i. S. v. Handlungsfeldern 76
b) Handlungsfelder im Bereich der Stadtentwicklung 77
c) Erscheinungsformen i. S. v. Handlungsformen 77
d) Handlungsform „Vertrag“ 79
IV. Definition und Stellungnahme 79
1. Ablehnung des Begriffes als Reaktion auf die Vielzahl von Definitionsversuchen? 79
a) Definitionsversuche 79
aa) PPP als Prozess 80
bb) PPP als Institution/institutionelles Arrangement 80
b) Kritik am PPP-Begriff 82
2. Stellungnahme und Definition der PPP 83
a) Reaktion auf die Kritik: PPP als Schlüsselbegriff 83
b) PPP-Definitionen sind Nominaldefinition 84
c) Eigene Ansicht zu bestehenden Definitionen 84
d) Fazit 85
B. Wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau 86
I. Der kommunale Hochbau 86
1. Das Referenzgebiet des kommunalen Hochbaus 87
a) Definition „kommunaler Hochbau“ 87
b) Das Arbeiten mit Referenzgebieten 88
c) Eignung des Referenzgebiets 89
2. Die Bedeutung des kommunalen 89
II. Das Problem der kommunalen Investitionsstaus 90
1. Ursache der kommunalen Investitionsstaus 92
a) Die Einnahmenentwicklung der Kommunen 93
b) Zunahme der Aufgabenlasten 95
2. Lösungsmöglichkeiten 96
a) Die Finanzierung von Investitionen durch Kredite 97
b) Private Vorfinanzierung 98
III. PPP im Hochbau 100
1. Innovationen im Hochbau durch das Phänomen PPP 100
a) Beschaffungsprozess 100
aa) Bedarfsfeststellung und Maßnahmenidentifizierung 101
bb) Vorbereitung und Konzeption 101
cc) Ausschreibung und Vergabe 102
dd) Implementierung und Vertragscontrolling 102
ee) Verwertung 102
b) Realisierungsform: Lebenszyklusansatz 105
c) Verändertes Beschaffungsverhalten: Leistungsorientierte Vergütungsmechanismen 106
d) Sachgerechte Verteilung der Projektrisiken 107
2. PPP-Typen im Hochbau 108
a) Typen 108
aa) Sinn einer Typologie 108
bb) Ausgangslage: Die Entwicklung von Kriterien 108
cc) Typenbildung 110
(1) Eigentümerstellung vor Beginn der Betriebsphase (Inhaber-Vertragstyp) 112
(2) Fest vereinbarter Eigentumserwerb nach Abschluss der Betriebsphase (Erwerber-Vertragstyp) 112
(3) Optional vereinbarter Eigentumserwerb nach Abschluss der Betriebsphase mit Ausübung der Erwerbsoption (Leasing-Vertragstyp) 113
(4) Miet-Vertragstyp 113
b) Beispiele für Projekte in England, Frankreich und Deutschland 113
IV. Existenzberechtigung „Wirtschaftlichkeitsvergleich“: Potentielle Vorteile der PPP im kommunalen Hochbau 117
1. Finanzwirtschaftliche Vorteile? 120
2. Leistungswirtschaftliche Vorteile 121
Kapitel 2: Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership-Strukturen: Die Verwaltungspraxis am Beispiel des kommunalen Hochbaus 124
A. Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP-Strukturen 124
I. Systematische und begriffliche Verortung der Zweckzuweisungen 125
1. Zweckzuweisungen als Teil des Finanzausgleichs oder Gewährung aufgrund eigener Gesetze 125
a) Der Finanzausgleich 125
b) Die Zweckzuweisungen als Ausschnitt der Finanzausgleichsmasse oder aufgrund eigenständiger Gesetze 127
2. Der Begriff der Zweckzuweisung 129
a) Zweckzuweisungen im Gesetz 129
b) Die Auffassungen in der Literatur 129
c) Diskussion 130
d) Das Merkmal der Zweckbindung 132
II. Typologie der Zweckzuweisungen und Abgrenzung zu anderen Begriffen 134
1. Typologie der Zweckzuweisungen 134
a) Sinn einer Typologie 135
b) Gliederung nach dem Fördergegenstand 135
c) Gliederung nach der Art der Zuweisung 137
d) Einteilung nach der Bemessungsgrundlage 139
2. Zweckzuweisungen im kommunalen Hochbau 139
a) Zuweisungsgeber 140
b) Zweckzuweisungen im kommunalen Hochbau 140
III. Vereinbarkeit der PPP-Strukturen mit den Zweckzuweisungen im Hochbau 141
1. Der Befund im Bereich der Schulinfrastrukturförderung 142
a) Die Schulinfrastrukturzuweisungen im Lichte der Zweckzuweisungstypologie 144
aa) Pauschalierte oder projektorientierte Zweckzuweisung 145
bb) Allgemeine Hochbauzweckzuweisung oder spezielle Hochbauzweckzuweisung 146
cc) Zweckbindung für entweder „Bau“ oder „Investition“ oder „Bau, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing“ 147
b) Vereinbarkeit der Schulinfrastrukturzuweisungstypen mit den PPP-Vertragstypen 149
aa) Vereinbarkeit des ersten Zweckzuweisungskriteriums der Pauschale oder projektbezogene Förderung mit den PPP-Vertragstypen? 149
bb) Vereinbarkeit des zweiten Zweckzuweisungskriteriums der allgemeinen oder speziellen Förderung mit den PPP-Vertragstypen? 149
cc) Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit dem Zweckzuweisungskriterium „Bau“? 150
(1) Die Zweckbindung „Bau“ 151
(2) Die Vertragstypen 156
(a) Der Inhaber-Vertragstyp 157
(b) Erwerber-Vertragstyp 160
(c) Der Leasing-Vertragstyp 165
(d) Miet-Vertragstyp 170
dd) Die Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit der Zweckbindung „Investition“ 172
(1) Begriff der Investition 172
(2) Vereinbarkeit 175
(a) Inhaber-Vertragstyp 175
(b) Erwerber-Vertragstyp 178
(c) Leasing-Vertragstyp 179
(d) Miet-Vertragstyp 181
ee) Die Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit der Zweckbindung „Bau, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing“ 181
(1) Zweckbindung „Bau, Modernisierung, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing“ 182
(2) Vereinbarkeit der Vertragstypen mit der Schulpauschale in Nordrhein-Westfalen 183
(a) Inhaber-Vertragstyp 183
(b) Erwerber-Vertragstyp 183
(c) Leasing-Vertragstyp 184
(d) Miet-Vertragstyp 184
2. Unvereinbarkeit mit anderen Referenzgebieten im kommunalen Hochbau 184
IV. Zusammenfassende Betrachtung: Unvereinbare und vereinbare Elemente 186
1. Teilweise unvereinbare Elemente: Zweckbindung „Bau“ und Zweckbindung „Investition“ 186
a) Das grundsätzliche Problem der Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP-Vertragstypen 186
b) Zweckbindung „Bau“ 187
c) Zweckbindung „Investition“ 188
d) Öffnung der Zweckzuweisungsstrukturen gegenüber PPP-Strukturen 189
2. Uneingeschränkte Vereinbarkeit mit allen PPP-Vertragstypen: Zweckbindung „Bau, Modernisierung, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing“ 190
a) Die Regelungen in NRW vor der Einführung des § 18 GFG NRW n. F. 190
b) Die Neuerung durch § 18 GFG NRW 190
c) Motivation für die Einführung des § 18 GFG NRW n. F. 191
d) Projekte, Erfahrungen 192
B. Zweckzuweisungen als Barriere: Steuerungswirkung 192
I. Höhe der Zweckzuweisungen 192
1. Prozentuale Anteilsfinanzierung 193
2. Festbetragsfinanzierung pro Fläche oder pro Schülerzahl und andere Finanzierungsformen 193
II. Auswirkungen auf PPP 194
III. Wirtschaftliche Folgen 195
1. Planungskosten 195
2. Sonstige Effizienzverluste 195
IV. Fazit 196
1. Zweckzuweisungen als Barriere für PPP-Strukturen 196
2. Rechtsvergleichende Aspekte 196
Kapitel 3: Bewertung der Behinderung von PPP-Strukturen durch restriktive Zuweisungsgestaltungen 199
A. Die Sicht von Zuweisungsgebern und Zuweisungsempfängern 199
I. Erreichbarkeit des Ziels der Zweckzuweisungen durch PPP-Strukturen? 200
1. Ziele der Zweckzuweisungen 200
2. Zielerreichung durch PPP-Strukturen? 204
II. Strukturelle Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP? 215
1. Konzeptionelle und politische Vereinbarkeit 215
a) Wandel vom zwei- zum dreipoligen Verhältnis 215
b) Politische Vereinbarkeit 218
c) Steuerrecht 219
aa) Steuerrechtliche Ausgangssituation 220
bb) Analyse der PPP-Vertragstypen 221
cc) Lösungen der Bundesländer 222
dd) Diskussion und eigener Lösungsvorschlag 224
2. Rechtliche Vereinbarkeit 225
a) Haushaltsrecht 225
b) Europarecht 228
aa) Der Begriff der Beihilfe 229
bb) Begünstigung 230
cc) Zuwendungen als Kompensation für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben? 231
(1) Die Ferring-Rechtsprechung des EuGH („Ausgleichsansatz“) 231
(2) Der Beihilfenansatz des EuG und die Bedeutung eines Ausschreibungsverfahrens 232
(3) Ergebnis 234
c) Drittschutz und Rechtsschutz 234
III. Staatsschuldenrechtliche Probleme durch PPP? 235
1. PPP als Flucht aus dem Budget 235
a) Das Budgetrecht des Parlaments 235
b) Verstoß gegen Haushaltsgrundsätze 237
c) Schattenhaushalte 238
d) Lösungsvorschlag 238
2. PPP als Mittel, um über seine Verhältnisse zu leben 240
a) Staatsfinanzierung im Schuldenstaat 240
b) Staatsschuldenrechtliche Kritik an PPP-Strukturen 242
c) Stellungnahme 245
d) Tatsächliche Probleme und Lösungsvorschläge 247
IV. Generelles Misstrauen gegenüber PPP 250
1. Probleme in Zusammenhang mit dem Lebenszyklus-Ansatz 251
a) Allmählicher Verlust der Steuerungsfähigkeit (Informationsasymmetrien) 251
b) Angemessene Verteilung der Risiken 252
c) Schlechtleistung 254
d) Insolvenz 255
2. Probleme der Umstellung auf PPP-Strukturen 256
a) Wirtschaftlichkeitsuntersuchung 256
b) Vergaberecht 258
c) Vertragsverhandlungen 259
d) Steuerung/Rechtsaufsicht 260
B. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität 262
I. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Grundsatz der Wirtschaftswissenschaften 263
1. Die ökonomischen Grundlagen der Entscheidungsneutralität der Besteuerung 263
a) Ökonomischer Ausgangspunkt 264
b) Betriebswirtschaftlicher Begründungsstrang 264
c) Volkswirtschaftlicher Begründungsstrang (Beeinträchtigung der gesamtwirtschaftlichen Allokationseffizienz) 265
d) Darstellung am Zweigütermodell 266
2. Übertragung der Erkenntnisse auf Subventionen 267
a) Verbindungslinie zwischen Steuern und Subventionen (Zuweisungen) 267
b) Übertragung des Modells 268
c) Der Lenkungszweck bei Steuern und Subventionen 269
d) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität innerhalb des Lenkungszwecks 270
II. Übertragbarkeit des finanzwissenschaftlichen Grundsatzes der Entscheidungsneutralität auf die rechtliche Gestaltung und den Einsatz von Zuweisungen 270
1. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als verfassungsrechtliches Prinzip 274
a) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Ausfluss des Leistungsfähigkeitsprinzips (Art. 3 GG) 275
b) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Subprinzip des Effizienzprinzips nach Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG 275
aa) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Prinzip 276
bb) Das Prinzip der Entscheidungsneutralität als Rechtsprinzip 277
(1) Effizienzprinzip als Verfassungsprinzip 278
(2) Das Prinzip der Entscheidungsneutralität als Subprinzip des Effizienzprinzips 281
(a) Entscheidungsneutralität als Konkretisierung des Effizienzprinzips 281
(b) Regelungsgegenstand und -dichte 285
(c) Erforderlichkeit des Prinzips der Entscheidungsneutralität 285
2. Einführung des Prinzips der Entscheidungsneutralität im Wege der objektiv-teleologischen Auslegung 286
Kapitel 4: Folgerungen für Auslegung und Gestaltung der Zweckzuweisungsregelung 288
A. Folgerungen für die rechtliche Gestaltung 288
I. Folgerungen aus dem Prinzip der Entscheidungsneutralität für die Zweckzuweisungen de lege lata 289
1. Nutzung der Auslegungsspielräume bei Zweckzuweisungsregelungen 289
a) Die verfassungskonforme und die objektiv-teleologische (wirtschaftliche) Auslegung 289
b) Auslegungsspielräume und Auslegungsmethoden 290
c) Beachtung der Zweckbindung 291
d) Auslegung der einzelnen Zweckzuweisungstypen 291
aa) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Bau“ 292
(1) Bisherige Auslegung 292
(2) Die PPP-Vertragstypen 292
(a) Inhaber-Vertragstyp 292
(b) Erwerber-Vertragstyp 293
(c) Leasing-Vertragstyp 295
(d) Miet-Vertragstyp 298
bb) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Investition“ 299
(1) Bisherige Auslegung 299
(2) Die PPP-Vertragstypen 299
(a) Inhaber-Vertragstyp 299
(b) Erwerber-Vertragstyp 300
(c) Leasing-Vertragstyp 300
(d) Miet-Vertragstyp 303
cc) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Bau, Erwerb, Sanierung, Modernisierung, Leasing, Miete“ 306
2. Verbleibende Probleme 306
II. Folgerungen de lege ferenda 307
1. Rechtsvergleichende Analyse 307
a) Frankreich und England im Bereich des Steuerrechts 307
aa) Ausdehnung steuerlicher Privilegierungen für Hoheitsbetriebe auf Private 308
bb) Gleichstellung von Hoheitsträgern mit Privaten 309
b) Gleichstellung von PPP-Strukturen im Rahmen des Finanzausgleichs in Frankreich 310
c) Hochschulbauförderungsgesetz 311
d) Schulpauschale in Nordrhein-Westfalen 312
2. Folgerungen für die Neuformulierung 312
a) Methoden 312
b) Schaffung einer vollständigen Entscheidungsneutralität zwischen der klassischen Realisierungsform und allen PPP-Vertragstypen? 313
c) Lösungsvorschlag 316
d) Die verbliebenen Probleme 317
B. Folgerungen für das Verfahren 318
I. Organisation der Zuweisung 318
II. Sicherung der Zweckbindung 319
III. Rückforderung 321
IV. Ergebnis für die Verfahrensgestaltung 321
Schlussbetrachtungen und Perspektive 322
Zusammenfassung 330
Einleitung 330
Kapitel 1: Die Grundlagen: Das allgemeine Phänomen der PPP und seine potentielle wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau 331
Kapitel 2: Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership-Strukturen: Die Verwaltungspraxis am Beispiel des kommunalen Hochbaus 332
Kapitel 3: Bewertung der Behinderung von PPP-Strukturen durch restriktive Zuweisungsgestaltungen 334
Kapitel 4: Folgerungen für die Auslegung und Gestaltung der Zweckzuweisungsregelungen 336
Schlussbetrachtungen und Perspektive 337
Literaturverzeichnis 339
Sachwortverzeichnis 371