2Das Instrumentarium der Regionalentwicklung

Bevor wir zu inhaltlichen Zielen und Wirkungszusammenhängen der Regionalentwicklung kommen (s. Kap. 3), wird zunächst das formale Instrumentarium der Regionalentwicklung vorgestellt. Dieses lässt sich in drei Säulen gliedern:

• Die rechtlichen Instrumente stellen die erste Säule dar. Sie umfasst die ge- und verbietenden Instrumente, die immer die öffentliche Verwaltung binden und die darüber hinaus auch jeden Bürger, jeden Unternehmer usw. direkt betreffen können.
• Die finanziellen Instrumente, also die zweite Säule, zielen auf eine räumliche Steuerung mit unterstützenden Geldern (Förderprogramme, Subventionen) oder auch mit be- bzw. entlastenden Mitteln (Steuern, Abgaben, Abschreibungsmöglichkeiten).
• Die dritte Säule beinhaltet die persuasiven, die auf Überzeugung setzenden Maßnahmen, die beispielsweise Partizipationsprozesse und Territorialmarketing umfassen.

Gelegentlich wird auch zwischen ‚harten‘ und ‚weichen‘ Instrumenten unterschieden: Dabei wären dann die rechtlichen eher die harten, und die finanziellen und persuasiven eher die weichen. Keine Kategorisierung ist zwingend. In der Praxis werden zudem fast ausnahmslos Kombinationen von Instrumenten eingesetzt. Dennoch lohnt es sich zunächst die instrumentellen Bausteine einmal einzeln und etwas detaillierter zu erörtern. Wir bewegen uns dabei auf verschiedenen räumlichen Ebenen. Dies umfasst die europäische und die Bundesebene sowie die regionale und lokale Ebene. Die lokale Ebene umfasst dabei primär die Gemeinden und Gemeindeverbände sowie die Landkreise und kreisfreien Städte – in der NUTS-Systematik also NUTS 3 und LAU 1 und 2. Die regionale Ebene umfasst die Bundesländer und ihre interne Gliederung, also deren Bezirke, Planungsregionen etc. Tab. 5 illustriert den Aufbau dieses Kapitels. Die Tabelle wird so Schritt für Schritt mit Leben gefüllt.

2.1Rechtliche Instrumente

2.1.1Europäische Ebene

In der räumlichen Entwicklung Europas geben zwei Aspekte Anlass dazu, eine europäische Kompetenz für räumliche Fragen zu reflektieren. Erstens ist die Europäische Union nach den zahlreichen Erweiterungsrunden inzwischen ein sehr heterogener Raum, wobei etliche Unterschiede als zu stark empfunden werden – immerhin ist die Zahl der Mitgliedsstaaten von den sechs Gründernationen (DE, FR, IT, BE, NL, LU) auf heute 28 gestiegen (ohne UK 27). Die Unterschiede zeigen sich sehr plastisch bei der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und dem Wohlstandsniveau (ausf. s. Kap. 3.1), aber auch bei der infrastrukturellen Ausstattung (Abb. 17). Wenn hier eine europäische Angleichung gewünscht ist, so liegt die Frage einer europäischen, räumlichen Koordinierung auf der Hand.

Abb. 17 Räumliche Unterschiede in der Erreichbarkeit – hier der Pkw bezogenen Verkehrsinfrastruktur (verändert nach ESPON 2006)

Zum Zweiten hat sich im Zuge der europäischen ‚Vertiefung‘ – also der zunehmend europäischen Organisation von vielen Politikbereichen – eine Paradoxie ergeben: Auf der einen Seite sind europapolitische Vorgaben sehr raumwirksam. Wenn Grenzen zwischen EU-Mitgliedsstaaten ‚geöffnet‘, also liberalisiert werden, oder eine gemeinsame Naturschutzpolitik (z. B. Natura 2000) verankert wird, dann ist das offensichtlich unmittelbar raumwirksam, und diese Vorgaben verändern die Raumpolitik der regionalen und nationalen Ebene. Zugleich gibt es jedoch bis heute kein explizites Mandat für Raumordnung auf europäischer Ebene. Zwar gibt es eine Reihe von Dokumenten, die das Thema der Raumentwicklung auf europäischer Ebene immer wieder thematisieren und zumindest auf vorsichtige Weise zu institutionalisieren versucht haben (Zonneveld et al. 2012). Eine formale Planungskompetenz auf europäischer Ebene liegt bislang aber nicht vor.

Die politische Debatte, ob es auf europäischer Ebene eine politische Kompetenz für räumliche Fragen geben könnte, die ‚vor der Haustür‘ in planerische Prozesse eingreifen könnte, ist recht jung. Zwar werden im Rahmen der europäischen Regionalpolitik erhebliche Finanzmittel gewährt, um eine Konvergenz der Regionen in den zunehmend zahlreichen Mitgliedsstaaten zu erreichen (s. Kap. 2.2); eine Ergänzung der finanziellen Instrumente um eine rechtlich-planerische Dimension wurde jedoch nicht diskutiert. In den 1990er-Jahren kam dann jedoch eine intensive Diskussion um die europäische Raumentwicklung auf. Vor dem Hintergrund der geographischen Erweiterung der EU und der politischen Vertiefung der EU-Mandate erschien es an der Zeit, auch eine räumliche Koordinierung auf europäischer Ebene zu diskutieren. Dies mündete 1999 dann im EUREK, dem ‚Europäischen Raumentwicklungskonzept‘, auf Englisch European Spatial Development Perspective (ESDP).

Hierbei ist es nicht ohne Bedeutung, dass das EUREK vom sogenannten ‚Informellen Rat der für Raumordnung zuständigen Minister‘ verabschiedet wurde. Dies geht darauf zurück, dass auf europäischer Ebene das Prinzip der Einzelermächtigung gilt: Dies bedeutet, die europäischen Institutionen dürfen nur in den Bereichen tätig werden, für die sie explizit von den Mitgliedsstaaten ermächtigt wurden. Und da diese Ermächtigung für Raumplanung bislang nicht ausgesprochen worden ist, kann es also nur einen informellen Rat geben (zur Diskussion um das Vertragsziel des sog. ‚Territorialen Zusammenhalts‘ s. u.). Vor diesem Hintergrund lässt sich für das EUREK festhalten: Es enthält keine rechtlich bindenden Aussagen, geschweige denn planerische Festlegungen. Auch sind im normativ argumentierenden Teil keinerlei (karto-) graphischen Aussagen enthalten. Immerhin werden aber wünschenswerte Prinzipien der Raumentwicklung formuliert – wie beispielsweise die polyzentrale Entwicklung, also die Berücksichtigung gerade auch von mittelgroßen Städten in der Raumentwicklung. In der Literatur und in der fachlichen ‚Community‘ ist dieses Dokument bis heute durchaus prominent. Inwiefern es aber auf (sub-)nationaler Ebene konkrete Auswirkungen hat, ist schwer zu messen, und es ist durchaus umstritten (s. Chilla 2013).

Das Nachfolgedokument des EUREK wurde 2007 verabschiedet und soll konkrete Empfehlungen geben, wie die im EUREK formulierten Ziele zu erreichen sind. Diese ‚Territoriale Agenda‘ (TA) wurde ebenfalls vom Informellen Rat der für Raumordnung zuständigen Minister verabschiedet, ist also wiederum nicht als hartes rechtliches Instrument zu werten, und dies gilt auch für die leicht modifizierte Version von 2011, die als TA2020 betitelt ist.

Auch die TA formuliert inhaltliche Ziele, die auf den Aussagen des EUREKs aufbauen:

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