1 Einführung

„Was ist Terrorismus?“ – eine scheinbar einfache Frage, auf die es aber offenbar keine einfache Antwort gibt. So hantieren Institutionen, die mit der Terrorismusbekämpfung betraut sind – seien dies Strafverfolgungsbehörden, Geheimdienste, Ministerien, der Gesetzgeber oder internationale Organisationen –, mit ganz unterschiedlichen Begriffsdefinitionen. Einer der Hauptgründe für diese Uneinheitlichkeit staatlicher Terrorismusdefinitionen ist, dass diese durch das Aufgabengebiet der jeweiligen Behörden und Ministerien geprägt wird. Während das amerikanische Außenministerium Gewalttaten gegen Diplomaten und Zivilisten als terroristische Aktionen einstuft, gelten für das US Department of Homeland Security auch jegliche Anschläge gegen die Infrastruktur als terroristisch. Zeigen diese beiden Beispiele, dass bereits innerhalb eines Landes unterschiedliche Definitionen existieren, so wird die Bandbreite an Begriffsbestimmungen umso heterogener und nahezu unüberschaubar, wenn man die Definitionsansätze unterschiedlicher Staaten in Betracht zieht und gegenüberstellt.

Auch internationale und multilaterale Organisationen sind bislang gescheitert, sich auf eine allgemeingültige Terrorismusdefinition zu einigen, obwohl manche Versuche bis in das späte 19. Jahrhundert zurückreichen. Nach der Ermordung des jugoslawischen Königs Alexander I. und des französischen Außenministers Louis Barthou im Jahr 1934 (Abb. 9) verabschiedete der Völkerbund drei Jahre später die „Konvention zur Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus“ (Dok. VII). Als terroristische Aktionen wurden Taten bezeichnet, „die gegen einen Staat gerichtet sind und das Ziel verfolgen, bestimmte Personen, eine Gruppe von Menschen oder die Allgemeinheit in einen Zustand der Angst zu versetzen.“ Die Konvention wurde am Ende nur von Indien ratifiziert. Auch nachfolgenden Erklärungen wie der Resolution 1566 des UN-Sicherheitsrats aus dem Jahr 2004 war ein ähnliches Schicksal vorherbestimmt. Zwar einigte sich das Gremium auf eine Konsensdefinition, aber auch sie blieb rechtlich unverbindlich und unter den Mitgliedstaaten umstritten. Bis heute ist es der UN nicht gelungen, eine umfassende, völkerrechtlich verbindliche Konvention gegen den Terrorismus zu erlassen. Entsprechende Verhandlungen laufen seit den 1970er Jahren und sind auch 2022 noch zu keinem konkreten Ergebnis gekommen.

Vereinzelt konnten sich multilaterale Organisationen auf eine gemeinsame Definition des Terrorismusbegriffs einigen, die am Ende auch von den Mitgliedstaaten angenommen wurde. So erließ die EU-Kommission nach den Anschlägen auf das World Trade Center Mitte Dezember 2001 folgende Definition, die 2002 vom Europäischen Rat angenommen wurde:

Diese Definition wurde maßgeblich durch den institutionellen und zeitlichen Rahmen geprägt, in der sie entstand. Die Extra-Erwähnung von internationalen Organisationen resultiert daraus, dass die Erklärung von einer eben solchen verfasst wurde. Ferner werden Fragen nach den Akteuren und deren Motiven nicht näher thematisiert, was eine Abgrenzung zu benachbarten Gewaltformen wie dem Guerillakampf oder der organisierten Kriminalität erschwert. Letztlich war auch diese Begriffsbestimmung der EU-Kommission nicht mehr als eine Absichtserklärung im Kampf gegen den Terrorismus und besaß nur begrenzte Auswirkungen auf die strafrechtliche Verfolgung terroristischer Gruppen.

Um dem Dilemma der Begriffsunschärfe zu entgehen, verfolgte die internationale Gemeinschaft oftmals einen sektorspezifischen Ansatz, das heißt es wurden Konventionen und Abkommen ausgearbeitet und verabschiedet, die sich mit einzelnen terroristischen Straftaten befassten. Diese engere – und damit oftmals konsensfähigere – Begriffsannäherung erlaubte es, spezifische Verbrechen als terroristisch einzustufen, die oft eine zentrale Bedeutung in der Strategie und Taktik terroristischer Organisationen besaßen. Dieser Ansatz, der sich unter anderem im Jahr 2005 in der „UN-Konvention zur Verhinderung atomarer terroristischer Akte“ niederschlug, lässt sich bis ins Jahr 1963 zurückdatieren, als am 14. September die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) das „Abkommen über strafbare und bestimmte andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene Handlungen“ (Tokioter Abkommen) verabschiedete. Im Jahr 1977 erließ auch der Europarat das „Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus“, das zahlreiche als terroristisch eingestufte Straftaten aufführte, bei denen eine Auslieferung zwischen den einzelnen Staaten erleichtert werden sollte. Eine allgemeingültige Definition des Phänomens „Terrorismus“ war und ist nicht Ziel dieser Abkommen.

Diese kritischen Anmerkungen gegenüber internationalen Organisationen, Sicherheitsbehörden und Ministerien dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch die akademische Literatur zum Thema „Terrorismus“ zahlreiche Probleme aufweist. Seit den 1990er Jahren ist zwar eine große Anzahl an Studien entstanden, die sich mit der terroristischen Bedrohung und den Reaktionen der Nationalstaaten und der internationalen Gemeinschaft beschäftigten. Doch trotz der wachsenden Zahl an Arbeiten über Terrorismus und Terrorismusbekämpfung, mangelte es mancher Publikation an einer kritischen, historischen Tiefenschärfe, einer breiten empirischen Basis und einer theoretischen Reflexion. Bereits im Jahr 2001 kam der Kriminologe Andrew Silke deshalb zu einer vernichtenden Einschätzung des Forschungsstandes. „Die Terrorismusforschung“, so Silke, „befindet sich in keinem gesunden Zustand. Sie ähnelt in ihrer Ausrichtung einer Art Fast-Food-Forschung: schnell, billig, griffbereit und mit fragwürdiger Qualität.“ Silke kritisierte das unreflektierte Paraphrasieren vorhandener Sekundärliteratur und das Fehlen originärer Studien, die auf einer breiten Quellenbasis aufbauen.

Eine Sichtung der aktuellen Literatur zeigt, dass sich seit Silkes Aussage einiges getan hat. Inzwischen ist eine große Anzahl hervorragender, empirischer Studien erschienen, die sich den Themen Terrorismus und Terrorismusbekämpfung aus ganz unterschiedlichen Perspektiven zu nähern versuchen. Nach wie vor ist und bleibt das Thema hochaktuell und zieht einen breiten Leserkreis an, so dass es dieser Untersuchungsgegenstand Wissenschaftlern erlaubt, aus ihren akademischen „Elfenbeintürmen“ auszubrechen. Bei aller Freude über diese Entwicklung der Terrorismusforschung stellt das Interesse der Medien und der Öffentlichkeit – man könnte teils gar von einer Obsession sprechen – aber auch eine Gefahr dar. Sie verlockt manchen Wissenschaftler dazu, aktuelle Ereignisse, auch wenn diese teils nicht in das eigene Spezialgebiet fallen, rasch zu kommentieren. Das Ergebnis sind teils komplexreduzierende und pauschalisierende mit der vermeintlichen Aura empirischer Wissenschaftlichkeit.

Darüber hinaus hat die Forschung bisher keine allgemein gültige Definition des Terminus „Terrorismus“ gefunden, obwohl sich zahlreiche Wissenschaftler ganz unterschiedlicher Disziplinen an einer solchen versucht haben. Mittlerweile sind weit über 150 verschiedene Ansätze im Umlauf, und eine allgemein akzeptierte Definition scheint in weite Ferne gerückt zu sein. Der Terrorismusexperte Walter Laqueur verwarf sogar gänzlich die Hoffnung, jemals eine solche erarbeiten zu können. Das Phänomen sei in der Realität viel zu komplex, als dass es in einer einzigen theoretischen Definition erfasst werden könne.

Möchte man jedoch eine Geschichte des Terrorismus schreiben, so kann man sich mit dieser fatalistischen Haltung nicht zufriedengeben. Also noch einmal die Frage: „Was ist Terrorismus?“ Um sich dieser Frage zu näher und eine für diese Studie sinnvolle Begriffsdefinition vorzulegen, soll im Folgenden zunächst geklärt werden, welche Ursachen dieser Unschärfe des Terrorismusbegriffs zugrunde liegen.

Einer der zentralen Faktoren, der es heute erschwert, Terrorismus zu definieren, ist der zeitliche Transformationsprozess des Phänomens und des Begriffs. Das Konzept „Terror“ tauchte bereits in assyrischen Texten über die Herrschaft von König Aššur-nâṣir-apli II. (König von 883 v. Chr. bis 859 v. Chr.) und seinem Nachfolger Salmānu-ašarēd III. (König von 858 v. Chr. bis 824 v. Chr.) auf. Es bezog sich auf die bewusste Anwendung und Androhung von Gewalt als politisches Mittel zur Unterdrückung und Einschüchterung der Gegner. Unser heutiges...