Die Liberalisierung der bundesdeutschen Migrationspolitik am Beispiel des Anerkennungsgesetzes (eBook)

Danksagung 6
Zusammenfassung 8
Inhaltsverzeichnis 10
Abkürzungsverzeichnis 18
Abbildungsverzeichnis 20
Tabellenverzeichnis 21
1 Einleitung 22
1.1 Untersuchungsgegenstand und Erkenntnisinteresse 22
1.2 Rechtlich-formale Grundlagen der Anerkennung ausländischer Qualifikationen 25
1.3 Forschungsstand 28
1.4 Forschungsfragen und theoretischer Rahmen 30
1.5 Forschungsdesign und Methoden 33
1.6 Aufbau des Buches 37
2 Das Anerkennungsgesetz als liberale Migrationspolitik 39
2.1 Die Liberalisierungsthese in der Migrationspolitikforschung 39
2.1.1 Liberale Demokratien als treibende Kräfte liberaler Migrationspolitik? 41
2.2 Liberale Migrationspolitik als Ergebnis politisch-rechtlicher und marktliberaler Dynamiken 46
2.2.1 Politisch-rechtliche Liberalisierungsdynamiken 47
2.2.2 Ökonomische Liberalisierungsdynamiken 51
2.3 Die Liberalisierungsthese im Spiegel aktueller Migrationspolitiktrends 53
2.3.1 Zwischen Restriktion und Liberalisierung: Eine Aufrechterhaltung des Liberalisierungstrends? 54
2.3.2 Selektive policies als Trend liberaler Migrationspolitik 56
2.4 Ist das Anerkennungsgesetz liberale Migrationspolitik? 57
2.4.1 Die Einordnung des Anerkennungsgesetzes als liberale policy 57
2.4.2 Rechtliche Kennzeichen einer Liberalisierung 58
2.4.3 Rechtliche Gegenkennzeichen einer Liberalisierung 62
2.4.4 Rechtliche „Spill-over-Effekte“: Anerkennung als Zuwanderungs- und Aufenthaltsvoraussetzung 65
3 Theoretische Erklärungsmodelle liberaler Migrationspolitik 68
3.1 Akteur*innenzentrierte Erklärungsmodelle liberaler Migrationspolitik 70
3.1.1 Interessengruppenzentrierte Erklärungsmodelle liberaler Migrationspolitik 70
3.1.2 Beyond economics: Die Rolle staatlicher Akteur*innen in der Liberalisierung von Migrationspolitik 80
3.2 Institutionenzentrierte Erklärungsmodelle liberaler Migrationspolitik 82
3.2.1 Der Erklärungsgehalt rechtlicher Faktoren auf internationaler und supranationaler Ebene 83
3.2.2 Die Bedeutung nationaler Rechtsinterpretation in der Entstehung liberaler Migrationspolitik 89
3.2.3 Policy venues als strukturelle Rahmenbedingungen des policymaking 91
3.2.4 Expert venues als besonders liberale Ausprägung von policy venues? 98
3.2.5 Politisierungsdynamiken in policy venues 100
3.2.6 Do party politics trump institutional politics? 102
4 Das Agenda Setting: Vom „Taxi fahrenden Arzt“ zur Konkretisierung der Pläne für ein Anerkennungsgesetz 106
4.1 Das Gespenst des „Taxi fahrenden Arztes“ 107
4.1.1 Befunde zur Problemlage fehlender Anerkennungsmöglichkeiten 107
4.1.2 Erste politische Forderungen zur Ausweitung von Anerkennungsmöglichkeiten 109
4.2 Konkretisierung der Problemlage 111
4.2.1 Mehr als ein „Anerkennungsdschungel“: Strukturelle und verfahrensbezogene Problembereiche der Anerkennung ausländischer Qualifikationen 111
4.2.2 Die Brain-Waste-Studie 113
4.2.3 „[…] dass mal ein Buch die Politik bewegt“: Die Brain-Waste-Studie als „Wegbereiterin“ für ein Anerkennungsgesetz? 115
4.3 Zwischen nachholender Integration und Zuwanderung: Die argumentative Verknüpfung der Anerkennung ausländischer Qualifikationen mit der Fachkräftedebatte 117
4.3.1 Zwei Argumentationslogiken, eine Zielsetzung 117
4.3.2 Argumentative Verknüpfungen zwischen ökonomischer Wettbewerbsfähigkeit und liberaler Migrationspolitik 120
4.3.3 Anerkennung ausländischer Qualifikationen als fachkräftepolitische Maßnahme 122
4.4 Institutionalisierung eines Handlungskonsenses zur Verbesserung der Anerkennung ausländischer Qualifikationen 124
4.4.1 Anerkennung als gemeinsames Bund-Länder-Projekt: Die „Qualifizierungsinitiative für Deutschland“ 125
4.4.2 Konsolidierung politischer Handlungsziele: Eckpunkte zur Verbesserung der Anerkennung ausländischer Qualifikationen 127
4.4.3 Ein Anerkennungsgesetz als Zielsetzung im Koalitionsvertrag der Regierung in der 17. Legislaturperiode (2009–2013) 131
4.5 Fazit: Wie kommt die Anerkennung ausländischer Qualifikationen auf die politische Agenda? 131
5 Die konzeptionelle Ausarbeitung des Anerkennungsgesetzes 134
5.1 Die Definition der Federführung für die Ausarbeitung des Bundesanerkennungsgesetzes 135
5.1.1 Ressortpolitische Interessenkonstellationen der Anerkennung ausländischer Qualifikationen 135
5.1.2 Definition der Federführung zwischen formalrechtlichen Zuständigkeiten und einer interessenbasierten Entscheidung 141
5.1.3 Konsolidierung ressortpolitischer Interessenkonstellationen 143
5.2 Inhaltliche Grundlagen für eine Gesetzesvorlage zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen 145
5.2.1 Inhaltliche Leitlinien: Die Eckpunkte der Bundesregierung 145
5.2.2 „Kein neues System schaffen“: Anlehnung an bestehende Rechtsgrundlagen 147
5.3 Der Ausarbeitungsprozess: Hoher Koordinierungsaufwand und komplexer Konsensbildungsprozess 151
5.3.1 Eine zeitintensive und komplexe Ausarbeitung der juristischen Neuregelung 152
5.3.2 Die Akteur*innenlandschaft im Ausarbeitungsprozess 153
5.4 Beteiligungsformen am Ausarbeitungsprozess: Zwischen formalisierten und informellen Verfahren 159
5.4.1 Formelle Beteiligungsformen am Ausarbeitungsprozess 160
5.4.2 Informelle Beteiligungsformen am Ausarbeitungsprozess 164
5.4.3 Ein von Expert*innen dominierter Ausarbeitungsprozess? 170
5.5 Grundsätzliche Positionierungen zum Bundesanerkennungsgesetz 172
5.5.1 Fachressorts der Bundesregierung: Aufrechterhaltung fachrechtlicher Regelungen vs. Vereinheitlichung der Anerkennungsgesetzgebung 172
5.5.2 Berufs- und Fachverbände: Inkompatibilität des BQFG mit fachrechtlichen Regelungen 173
5.5.3 Kammern: „[…] volle Gleichwertigkeit oder keine“ 175
5.5.4 BDA: Von Kompetenzfeststellungverfahren und Steuerfinanzierung, eine progressive Perspektive zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen 179
5.5.5 Gewerkschaften: Eine ambivalente Positionierung zwischen Liberalisierung und Restriktion 180
5.5.6 Anerkennungsexpert*innen aus der Integrationspraxis: Unterschiedliche Perspektiven auf das Anerkennungsgesetz 182
5.5.7 Verbände der Freien Wohlfahrtspflege: Verbesserung der Teilhabegerechtigkeit 184
5.5.8 Interessenkonstellationen im Ausarbeitungsprozess: Große Konfliktlinien und „unendlich viele Detailkontroversen“ 185
5.6 Fazit: Konsensorientierte Ausarbeitung trotz schwieriger Gesetzeskonstellation 187
6 Der parlamentarische Entscheidungsprozess: Zwischen Konsensorientierung und parteipolitischen Interessen 189
6.1 Etappen der parlamentarischen Entscheidungsfindung 190
6.2 Parteipolitischer Einfluss auf den Ausarbeitungs- und Entscheidungsprozess des Anerkennungsgesetzes 192
6.2.1 Frühe parteipolitische Initiativen für eine Verbesserung der Anerkennung ausländischer Qualifikationen in der Debatte 193
6.2.2 Unterschiede parteipolitischer Aktivität 195
6.2.3 Konvergenzen und Divergenzen parteipolitischer Positionen zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen 196
6.2.4 Do parties matter? 200
6.3 Der Bundesrat als „Nadelöhr“ im parlamentarischen Entscheidungsprozess? 204
6.3.1 Mehr als hundert Änderungsanträge zum Anerkennungsgesetz 205
6.3.2 Inhaltlich disparate Forderungen von Bundesrat und Bundesregierung: Rechtsanspruch auf Beratung 207
6.4 Vorbereitung der Entscheidungsfindung in der Legislative: Der Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung 209
6.4.1 Fachliche Vorbereitung der Abstimmung mit Unterstützung von Sachverständigen 211
6.4.2 Viel Technik, wenig Symbolik: Diskussionsrunden im Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung 214
6.4.3 Der Ausschuss als zusätzliche Plattform der Interessenvertretung? 217
6.5 Gesetzesberatung im Bundestag: Zwischen parteipolitischen Profilierungsversuchen und Konsensorientierung 218
6.5.1 Eine Plattform für parteipolitische Interessenkonflikte? 219
6.5.2 Inhaltliche Konfliktlinien zwischen Oppositions- und Regierungsparteien 221
6.6 Fazit: Eine zielorientierte Entscheidungsfindung für ein Bundesanerkennungsgesetz 224
7 Schlussbetrachtungen und Ausblick 226
7.1 Reichweiten und Grenzen liberaler Migrationspolitik am Beispiel des Anerkennungsgesetzes 227
7.2 Erkenntnisse der Fallstudie für die Analyse liberaler Migrationspolitik 228
7.3 Ausblick auf die Implementierung des Anerkennungsgesetzes: Nur eine Liberalisierung „auf dem Papier“? 231
Literaturverzeichnis 238