Kartellsanktionsrecht.

Ahmad Chmeis studierte Rechtswissenschaften in Hannover und Pune (Indien) und absolvierte von 2018 bis 2019 seinen juristischen Vorbereitungsdienst am Oberlandesgerichtsbezirk in Celle. Seit 2014 ist er Lehrbeauftragter am Lehrstuhl für Deutsches, Europäisches und Internationales Zivil- und Handelsrecht in Hannover. Forschungsschwerpunkte sind insbe-sondere die Kartellsanktionsregime innerhalb der Europäischen Union. Chmeis ist Autor zahlreicher Veröffentlichungen auf dem Gebiet des Verbraucher- und Kartellrechts sowie ehemaliger Stipendiat des Landes Niedersachsen, der Stipendiat der Friedrich-Ebert-Stiftung sowie des Deutschen Akademischen Austauschdienstes.

Vorwort ... 8
Inhaltsverzeichnis ... 10
§ 1 Einleitung ... 20
A. Einführung und Problemstellung ... 20
B. These und Zielsetzung ... 28
C. Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes ... 29
D. Ansatz und Eingrenzung der Untersuchung ... 30
E. Gang der Untersuchung ... 33
Allgemeiner Teil ... 36
§ 2 Grundlagen ... 38
A. Kartellsanktionen als wichtigstes Instrument der Wettbewerbspolitik ... 38
B. Rechtsquellen und Rechtsregime des Kartellsanktionsrechts ... 40
I. Völkerrecht ... 40
II. Europarecht ... 42
III. Deutsches Recht ... 45
C. Entwicklung des Kartellsanktionsrechts seit Einführung der VO 1/2003 ... 47
I. Dezentralisierung des kartellrechtlichen Vollzugs ... 47
II. Institutionalisierung der Behördenkooperation ... 48
III. Konvergenztendenzen im deutschen Recht ... 51
D. Die Diskussion um die künftige Ausrichtung des deutschen Kartellsanktionsrechts ... 52
I. Die Debatte über die Kriminalisierung des Kartellrechts ... 54
II. Die Debatte über mehr europäische Konvergenz ... 58
§ 3 Relevantes Spannungsfeld: Kartellsanktionen zwischen Prävention und Rechtsstaatlichkeit ... 61
A. Prävention als kartellrechtliches Paradigma? ... 62
I. Prävention als Hauptanliegen der öffentlichen Kartellrechtsdurchsetzung ... 62
II. Praktische Relevanz und Auswirkung des kartellrechtlichen Präventionsgedankens ... 66
B. Rechtsstaatliche Schranken des kartellrechtlichen Präventionsgedankens ... 68
I. Die Verhältnismäßigkeit von Kartellsanktionen ... 68
II. Geltung von strafrechtlichen Fundamentalprinzipien im Kartellverfahren? ... 69
1. Grundrechtliche Einhegung strafrechtlicher und strafverfahrensrechtlicher Fundamentalprinzipien ... 70
a) Das grundrechtliche Mehrebenensystem im ECN ... 70
b) Strafrechtliche Grundsätze nach dem GG, der GRC und der EMRK ... 71
2. Das Verhältnis von Kartellsanktionsrecht und Strafrecht ... 72
a) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers ... 73
b) Kartellsanktionsverfahren als „strafrechtliche Anklage“? ... 74
c) Kategoriale oder graduelle Anwendung der strafrechtlichen Grundsätze? ... 77
d) Die juristische Person als Differenzierungskriterium ... 81
e) Neureflexion: Verwaltungssanktionen als Instrument der Wirtschaftsaufsicht? ... 82
C. Zusammenfassung und Schlussfolgerung für den Fortgang der Untersuchung ... 83
§ 4 Die Problematik der Behördenkooperation im Europäischen Wettbewerbsnetzwerk (ECN) ... 85
A. Unterschiedliche Kartellsanktionssysteme ... 85
B. Amtshilfe und Informationsaustausch ... 86
C. Der unterschiedliche Grundrechtsschutz ... 89
D. Der Verteilungsmechanismus ... 93
I. Die „gute Eignung“ einer Behörde als entscheidendes Merkmal der Fallverteilung ... 93
II. Die Justiziabilität der Fallverteilung ... 95
1. Rechtscharakter der Netzwerkbekanntmachung im ECN ... 95
2. Konkretes Gerichtsverfahren ... 96
III. Verfahrensrechtliche Risiken für Unternehmen ... 97
E. Die Kronzeugenbehandlung ... 98
I. Allgemeines ... 98
II. Multi-Stop-Shop innerhalb des ECN ... 100
III. Verfahrensrechtliche Risiken für Unternehmen ... 101
1. Unterschiedliche Voraussetzungen für Immunität ... 102
2. Keine rechtliche Bindungswirkung einer behördlichen Immunität gegenüber einer anderen Behörde ... 103
3. Ne bis in idem ... 105
IV. Lösungsansätze ... 106
F. Zusammenfassung und Schlussfolgerung für den Fortgang der Untersuchung ... 107
§ 5 Verfahrensrechtliche Konvergenz innerhalb des Europäischen Wettbewerbsnetzwerkes (ECN) ... 108
A. Konvergenz aufgrund einer Verpflichtung durch den Richtlinien-Vorschlag der Kommission ... 109
I. Hintergrund und öffentliche Konsultation durch die Kommission ... 109
II. Die einzelnen Kapitel des Richtlinien-Vorschlags ... 109
1. Gegenstand, Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen ... 110
2. Grundrechte ... 110
3. Unabhängigkeit und Ressourcen ... 111
4. Untersuchungs- und Entscheidungsbefugnisse ... 111
5. Geldbußen und Zwangsgelder ... 111
6. Kronzeugenregelung ... 112
7. Amtshilfe ... 114
8. Verjährung ... 114
9. Allgemeine Bestimmungen ... 114
III. Beurteilung des RL-Vorschlags im Hinblick auf die verfahrensrechtlichen Befunde aus § 4 dieser Untersuchung ... 116
1. Konvergenz unterschiedlicher Kartellsanktionssyste meinnerhalb des ECN ... 116
2. Verbesserter Rechtsrahmen für die behördliche Amtshilfe ... 117
3. Keine Vorgaben hinsichtlich des Verteilungsmechanismus ... 118
4. Kein One-Stop-Shop für Kronzeugen ... 118
IV. Vereinbarkeit des Richtlinien-Vorschlags mit dem Primärrecht ... 119
1. Wahl des richtigen Instruments ... 120
2. Rechtsgrundlage ... 120
3. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit ... 123
4. Grundrechtskonformität des Richtlinien-Vorschlags ... 126
5. Grundrechtsmaßstab bei einer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten ... 127
V. Zwischenergebnis ... 128
B. Autonome Konvergenz durch die Mitgliedstaaten im Falle einer Nichtumsetzung des Richtlinien-Vorschlags durch den EU-Gesetzgeber ... 129
I. Faktischer Konvergenzdruck mit dem europäischen Kartellsanktionsrecht ... 129
1. Vorgaben aus dem EU-Recht ... 131
2. Grenzen im nationalen Recht ... 133
II. Grundrechtsmaßstab bei einer autonomen Konvergenz durch die Mitgliedstaaten ... 134
1. Das grundrechtliche Mehrebenensystem innerhalb des ECN ... 134
2. Grundrechtliche Konvergenztendenzen? ... 135
a) Vorüberlegungen ... 135
b) Grundrechtsstandard in nationalen Kartellsanktionsverfahren bei der dezentralen Anwendung der Art. 101, 102 AEUV ... 136
c) Das Problem des Verhältnisses zwischen GRC und EMRK im Kartellsanktionsverfahren ... 137
3. Der Grundrechtsschutz juristischer Personen im Kartellsanktionsverfahren ... 139
a) Die Unterscheidung zwischen juristischen und natürlichen Personen am Beispiel der Verzinsungspflicht nach § 81 VI GWB ... 139
b) Justizgrundrechte und derivativer Grundrechtsschutz nach Art. 19 III GG ... 141
III. Zwischenergebnis ... 142
C. Die marginale Bedeutung der mitgliedstaatlichen Verfahrensautonomie innerhalb des ECN ... 143
I. Dogmatische Einordnung der mitgliedstaatlichen Verfahrensautonomie ... 143
II. Durchbrechungen der mitgliedstaatlichen Verfahrensautonomie bereits durch die VO 1/2003 ... 144
1. Die Eigenarten des ECN durch den direkten und indirekten Vollzug des Kartellrechts ... 144
2. Beweislastregelung nach Art. 2 VO 1/2003 ... 146
3. Dezentrale Anwendung der Art. 101, 102 AEUV nach Art. 3 VO 1/2003 ... 147
4. Zuständigkeit der nationalen Kartellbehördennach Art. 5 VO 1/2003 ... 148
5. Zuständigkeit der nationalen Gerichte nach Art. 6 VO 1/2003 ... 153
6. Evokationsrecht der Kommission gem. Art. 11 VI VO 1/2003 ... 154
7. Keine entgegenstehenden Entscheidungen gem. Art. 16 VO 1/2003 ... 156
8. Verfahrensrechtliche Stellung der nationalen Wettbewerbsbehörden gem. Art. 35 VO 1/2003 ... 157
III. Zwischenergebnis ... 158
D. Zusammenfassung und Schlussfolgerung für den Fortgang der Untersuchung ... 158
Besonderer Teil ... 160
§ 6 Strukturelemente des europäischen Kartellsanktionsverfahrens ... 163
A. Überblick und Systematik ... 163
I. Rechtscharakter und Ablauf des Verfahrens ... 163
II. Adressat und Verschuldensmaßstab einer Kartellsanktion ... 168
1. Die Rechtsfigur der „wirtschaftlichen Einheit“ ... 168
a) Das Funktionsträgerprinzip im europäischen Kartellrecht ... 168
b) Die Rechtspersönlichkeit des Kartellbußgeldadressaten ... 169
c) Zurechnung von Handlungen natürlicher Personen ... 170
d) Rechtsfolgen der wirtschaftlichen Einheit ... 171
2. Konzernhaftung ... 172
3. Nachfolgehaftung ... 175
4. Verschulden ... 178
III. Das weite Ermessen der Kommission ... 179
1. Der More Economic Approach und seine Auswirkungen auf das Ermessen der Kommission ... 180
2. Rahmen und Bemessung von Kartellsanktionen ... 184
a) Die einzelnen Bußgeldtatbestände in Art. 23 I, II VO 1/2003 ... 184
b) Bußgeldbemessung durch Leitlinien ... 185
3. Kooperationsmöglichkeiten durch Kronzeugenbehandlung ... 187
a) Allgemeines ... 187
b) Konkretisierung durch Kronzeugenmitteilung ... 189
c) Die Kronzeugenregelung im ECN ... 189
4. Kooperationsmöglichkeiten durch Vergleichsverfahren (Settlements) ... 190
a) Allgemeines ... 190
b) Konkretisierung durch die Vergleichsmitteilung ... 191
5. Sanktionsbedingte Zahlungsunfähigkeit („inability to pay“) ... 192
6. Abschließende Anmerkungen aus marktrechtlicher Perspektive ... 193
IV. Rechtsschutz im Kartellsanktionsverfahren vor dem Gerichtshof ... 195
1. Verfahrensgrundsätze ... 195
a) Vorbemerkungen ... 195
b) Verfügungsgrundsatz ... 196
c) Beschleunigungsgrundsatz ... 197
d) Mündlichkeits- und Unmittelbarkeitsgrundsatz ... 198
2. Prüfungsdichte des Gerichtshofs im Kartellsanktionsverfahren ... 199
a) Rechtmäßigkeitskontrolle gem. Art. 263 AEUV ... 199
b) Unbeschränkte Überprüfung gem. Art. 261 AEUV i.V.m. Art. 31 VO 1/2003 ... 200
c) Die Prüfungsdichte des Gerichtshofs in der kartellrechtlichen Praxis ... 201
B. Keine Verletzung rechtsstaatlicher Fundamentalprinzipien ... 201
I. Stand der Diskussion ... 201
II. Die wesentlichen Kritikpunkte im Einzelnen ... 203
1. Das Recht auf ein faires Verfahren im Hinblick auf die Sanktionspraxis der Unionsorgane ... 203
a) Die due process-Debatte im europäischen Kartellsanktionsrecht ... 203
b) Rechtspolitische Maßnahmen der Kommission zur Verbesserung der Kartellverfahren und Stärkung der Verfahrensrechte ... 207
2. Die Unschuldsvermutung im Hinblick auf die Heranziehung der wirtschaftlichen Einheit als Sanktionsadressatin ... 208
3. Der Schuldgrundsatz im Hinblick auf den Verschuldensmaßstab nach Art. 23 II VO 1/2003 ... 212
a) Verbotsirrtum im europäischen Kartellrecht? ... 212
b) Stellungnahme ... 215
4. Das Bestimmtheitsgebot im Hinblick auf das weite Kommissionsermessen gem. Art. 23 II VO 1/2003 ... 218
5. Die Selbstbelastungsfreiheit im Hinblick auf das Auskunftsverlangen der Kommission gem. Art. 18 VO 1/2003 ... 221
C. Zusammenfassung und Schlussfolgerung für den Fortgang der Untersuchung ... 222
§ 7 Strukturelemente des deutschen Kartellsanktionsverfahrens ... 224
A. Systematik des deutschen Kartellsanktionsverfahrens ... 224
I. Das deutsche Kartellsanktionsverfahren im Gefüge des Ordnungswidrigkeitenrechts ... 224
II. Die Zweigleisigkeit des deutschen Kartellverfahrens ... 225
1. Grundzüge des Kartellverwaltungsverfahrens ... 226
2. Grundzüge des Kartellsanktionsverfahrens ... 226
III. Konvergenzstand mit dem EU-Kartellsanktionsverfahren ... 229
1. Ermittlungsbefugnisse des BKartA ... 229
a) Durchsuchungen von Geschäftsräumen und anderen Räumlichkeiten ... 230
b) Sektorspezifische Untersuchung ... 230
c) Das Auskunftsverlangen gegenüber Unternehmen ... 231
2. Rahmen und Bemessung einer Kartellsanktion durch Leitlinien ... 231
3. Kooperationsmöglichkeiten für Unternehmen ... 233
a) Kronzeugenprogramme ... 233
b) Settlement-Verfahren ... 234
c) Sanktionsbedingte Zahlungsunfähigkeit ... 234
B. Nichterfüllung europäischer Vorgaben bis zur 9. GWB-Novelle 2017 ... 235
I. Im Hinblick auf die Bestimmung des richtigen Adressaten einer Kartellsanktion ... 236
1. Das Haftungssystem nach dem OWiG ... 236
2. Konzernhaftung ... 237
3. Nachfolgehaftung ... 239
II. Im Hinblick auf Auskunftsverlangen gegenüber Unternehmen ... 244
III. Im Hinblick auf die verfahrensrechtliche Stellung des BKartA im gerichtlichen Verfahren ... 245
C. Lösungsansätze durch die 9. GWB-Novelle 2017: Ein großer Wurf? ... 247
I. Die These ... 247
II. Maßgebliche Änderungen durch die 9. GWB-Novelle 2017 ... 249
III. Angleichung des deutschen Kartellsanktionsrechts an europäische Vorgaben ... 250
1. Übernahme der wirtschaftlichen Einheit in das deutsche Kartellsanktionsrecht ... 251
a) Einzelheiten zur Neuregelung des § 81 IIIa–e GWB ... 251
aa) Unternehmensgerichtete Sanktionen gem. § 81 IIIa GWB ... 251
bb) Gesamtrechtsnachfolge gem. § 81 IIIb GWB ... 253
cc) Wirtschaftliche Nachfolge gem. § 81 IIIc GWB ... 254
dd) Höchstmaß der Sanktion und Verjährung gem. § 81 IIId GWB ... 255
ee) Gesamtschuldnerische Haftung gem. § 81 IIIe GWB ... 255
ff) Ausfallhaftung gem. § 81a GWB ... 256
b) Stellungnahme und Bewertung der Neuregelung in § 81 IIIa–e GWB ... 257
aa) Die Neuregelung im Lichte eines kohärenten Haftungssystems innerhalb des ECN ... 258
bb) Die Neuregelung im Lichte des gesellschaftsrechtlichen Trennungsprinzips ... 259
cc) Die Neuregelung im Lichte des verfassungsrechtlichen Schuldprinzips ... 261
dd) Die Neuregelung zwischen europäischer Konvergenz und deutschem Systemdenken: Eine Herausforderung für die kartellrechtliche Praxis? ... 262
2. Erweiterung von Auskunftspflichten im behördlichen Sanktionsverfahren ... 267
a) Die Neufassung des § 81b GWB ... 267
b) Vereinbarkeit mit dem nemo tenetur-Grundsatz ... 268
3. Kooperation zwischen BKartA und Staatsanwaltschaft ... 269
a) Die Neufassung des § 82 GWB ... 269
b) Stellungnahme ... 269
IV. Zwischenergebnis: Nur teilweise Erfüllung europäischer Vorgaben ... 270
D. Weiterer Umsetzungsbedarf im Hinblick auf den Richtlinien-Vorschlag der Kommission ... 270
I. Vorüberlegungen ... 271
1. Die grundsätzliche Problematik des deutschen Kartellsanktionssystems ... 271
2. Der Zwischenbericht des BKartA zum Expertenkreis Kartellsanktionsrecht: Ein tauglicher Lösungsvorschlag? ... 273
II. Rechtlicher Rahmen denkbarer Verfahrensgestaltung ... 274
1. Vorgaben aus dem europäischen Recht ... 274
2. Grundrechtsstandard im Kartellsanktionsverfahren insbesondere im Hinblick auf juristische Personen ... 275
III. Grundstruktur und Charakter des Verfahrens ... 276
1. Überprüfung behördlicher Entscheidung oder de novo-Entscheidung? ... 276
a) Richtervorbehalt nach Art. 92 GG sowie Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 IV GG und Art. 6 EMRK ... 277
b) Eigene gerichtliche Entscheidung über die Bußgeldhöhe nach dem Vorbild des Art. 31 VO 1/2003 ... 279
2. Besonderer Strafprozess oder Einbettung in den Verwaltungsprozess? ... 280
3. Bewertung des Zwischenberichts im Lichte des Richtlinien-Vorschlags der Kommission ... 281
IV. Mögliche Ausgestaltung des Verfahrensrechts im Einzelnen ... 283
1. Abkehr vom „Inbegriff der Hauptverhandlung“ ... 284
2. Verwendung der behördlichen Akten und Einführung von Schriftstücken ... 287
3. Materielle Unmittelbarkeit und Zeugenbeweis ... 289
4. Richterliche Entscheidungsfreiheit in der Beweiserhebung und Beweisantragsrecht ... 291
5. Umfang und Grenzen des Frage- und Konfrontationsrechts ... 293
6. Rügeobliegenheiten, Präklusionsvorschriften, Übergang zu einem adversatorischen Verfahren ... 294
7. Die Rollenverteilung bei der Vertretung der Anklage im Gerichtsverfahren ... 296
8. Uneingeschränktes Fragerecht des BKartA im gerichtlichen Verfahren ... 299
9. Unterschiedliche Ermittlungsbefugnisse im Verwaltungs- und Sanktionsverfahren ... 301
V. Weisungsgebundenheit und politische Unabhängigkeit von Behörden ... 302
1. Bundeskartellamt ... 302
2. Staatsanwaltschaft ... 304
VI. Gesetzliche Regelung der Bußgeld-Leitlinien und Bonusregelung des BKartA ... 305
E. Lösungsvorschlag: Einführung eines Kartellverfahrensrechts sui generis für juristische Personen ... 307
I. Spaltung der öffentlichen Kartellrechtsdurchsetzung gegen juristische und natürliche Personen ... 307
II. Das niederländische Kartellverfahren als Vorbild für eine mögliche Umgestaltung des deutschen Kartellsanktionsrechts ... 310
§ 8 Schlussteil ... 312
A. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse dieser Arbeit ... 312
I. Kartellsanktionen als wirtschaftspolitisches Instrumentarium mit strafrechtlichem Charakter ... 312
II. Keine bedingungslose Anwendung strafrechtlicher und strafprozessualer Garantien im Kartellsanktionsverfahren ... 313
III. Divergierende Verfahrensstandards als akute Gefährdung der wirksamen Durchsetzung der Art. 101, 102 AEUV innerhalb des ECN ... 314
IV. Mögliche gesetzgeberische Maßnahmen zur Lösung der verfahrensrechtlichen Probleme im ECN ... 315
V. Das europäische Kartellsanktionsrecht und sein Einfluss auf die nationalen Verfahrensrechte ... 316
VI. Das deutsche Kartellsanktionsrecht im Spannungsfeld zwischen europäischer Konvergenz und nationalem Systemdenken ... 317
B. Bewertung der aktuellen Entwicklung und Ausblick ... 317
Zusammenfassende Thesen ... 319
Literaturverzeichnis ... 321
Sachverzeichnis ... 340

»Dem Verfasser gelingt mit dem Werk eine präzise und umfassende Betrachtung des Kartellsanktionsrechts innerhalb der Europäischen Union. Durch die umfassenden Darstellungen des allgemeinen Teils gibt der Verfasser dem Werk seinen nötigen Kontext, um ein Verständnis für die zu Tage tretenden Konflikte zu ermöglichen. [...] Insbesondere arbeitet er die Besonderheiten des deutschen und europäischen Kartellsanktionsverfahrens heraus, sodass eine anschauliche Darstellung der wesentlichen Unterschiede und Probleme, insbesondere bei der behördlichen Kooperation bzw. der Fallverteilung, gelingt, die einen Konvergenzprozess hemmen. Die Darstellungen der unterschiedlichen Elemente des deutschen und europäischen Kartellverfahrensrechts legen anschaulich die bestehenden Konfliktfelder frei. Es gelingt dem Verfasser, aus diesen Darstellungen abstrakte Voraussetzungen abzuleiten, die für den weiteren Konvergenzprozess von wesentlicher Bedeutung
sein werden.« Pieter Wiepjes, in: Journal der Wirtschaftsstrafrechtlichen Vereinigung e.V., Jg. 9, 3/4 2020

»Dem Verfasser gelingt mit dem Werk eine präzise und umfassende Betrachtung des Kartellsanktionsrechts innerhalb der Europäischen Union. Durch die umfassenden Darstellungen des allgemeinen Teils gibt der Verfasser dem Werk seinen nötigen Kontext, um ein Verständnis für die zu Tage tretenden Konflikte zu ermöglichen. [...] Insbesondere arbeitet er die Besonderheiten des deutschen und europäischen Kartellsanktionsverfahrens heraus, sodass eine anschauliche Darstellung der wesentlichen Unterschiede und Probleme, insbesondere bei der behördlichen Kooperation bzw. der Fallverteilung, gelingt, die einen Konvergenzprozess hemmen. Die Darstellungen der unterschiedlichen Elemente des deutschen und europäischen Kartellverfahrensrechts legen anschaulich die bestehenden Konfliktfelder frei. Es gelingt dem Verfasser, aus diesen Darstellungen abstrakte Voraussetzungen abzuleiten, die für den weiteren Konvergenzprozess von wesentlicher Bedeutung
sein werden.« Pieter Wiepjes, in: Journal der Wirtschaftsstrafrechtlichen Vereinigung e.V., Jg. 9, 3/4 2020