Grundrechtsschutz durch Legislativverfahren (eBook)

Cover 1
Vorwort 8
Inhaltsverzeichnis 10
Einleitung und Gang der Untersuchung 20
Kapitel 1: Gesetzgeberische Rationalität in Rechtsprechung und Literatur – eine kritische Bestandsaufnahme 26
A. Verfassungsrechtliche Bindungen 26
I. Rechtsprechung des BVerfG und der Landesverfassungsgerichte 27
1. Systemkonsistenz: Gebote der Systemgerechtigkeit, Folgerichtigkeit und Widerspruchsfreiheit 27
2. Gebote der Bestimmtheit, Normenklarheit und Normenwahrheit 31
3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen 32
a) Ablehnende Judikate 32
b) Kontextspezifische Herausbildung prozeduraler Sorgfaltsanforderungen 35
aa) Planungs? und Strukturentscheidungen 35
(1) Kommunale Neugliederungen 36
(2) Hochschulstrukturentscheidungen 38
(3) Kreditaufnahme bei Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG a. F 39
(4) Fachplanerische Entscheidungen durch förmliches Gesetz 40
bb) Gesetzgeberische Prognoseentscheidungen 41
(1) Wirtschaftsbezogene Regelungen 41
(2) Ausfüllung des Asylgrundrechts nach Art. 16a GG 42
(3) Wahlrechtliche Sperrklauseln 43
(4) Finanzausgleichsgesetze 45
(5) Erforderlichkeit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG 47
cc) Typisierende Differenzierungen 48
dd) Konkretisierung grundrechtlicher Schutzpflichtgehalte 50
ee) Konkretisierung grundrechtlicher Leistungsgehalte 50
(1) Hartz IV-Gesetzgebung I 51
(2) Professorenbesoldung 53
(3) Asylbewerberleistungsgesetz und Hartz IV-Gesetzgebung II 54
(4) Richterbesoldung und Besoldungsordnung A 56
(5) Privatschulfinanzierung 58
c) Bewertung und Fazit 60
II. Literatur 63
1. Systemkonsistenz: Gebote der Systemgerechtigkeit, Folgerichtigkeit und Widerspruchsfreiheit 64
2. Gebote der Bestimmtheit, Normenklarheit und Normenwahrheit 67
3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen 68
a) Antipoden Schwerdtfeger und Geiger / Schlaich 69
aa) „Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht“ 69
bb) „Der Gesetzgeber schuldet gar nichts anderes als das Gesetz.“ 70
b) Status quo 72
aa) Gegner 72
bb) Befürworter 78
(1) Beratungspflicht aus Art. 76 Abs. 3 S. 6 GG als Begründungsansatz 79
(2) Demokratiezentrierte Begründungsansätze 80
(3) Rechtsstaatszentrierte Begründungsansätze 85
(4) Grundrechtsbezogene Begründungsansätze 86
cc) Relativierungen 89
(1) Echte Pflichten mit beschränktem Umfang 89
(2) Bedürfnis nach einfachrechtlicher Konkretisierung 90
(3) Obliegenheit, Darlegungslast, Beweislast 91
c) Fazit 93
B. Unionsrechtliche Bindungen 94
I. Untersuchungsgegenstand 94
II. Rechtsprechung des EuGH 96
1. Gebot der Kohärenz 96
2. Gebot der Bestimmtheit 100
a) Inhaltliche Direktiven 100
b) Bindung der Mitgliedstaaten 102
3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen 103
a) Äußere Anforderungen an das Rechtsetzungsverfahren 103
b) Begründungspflicht 105
aa) Art. 296 Abs. 2 AEUV 105
(1) Inhaltliche Direktiven 105
(2) Bindung der Mitgliedstaaten 107
bb) Art. 41 Abs. 2 lit. c EuGRCh 108
cc) Art. 47 EuGRCh 110
dd) Allgemeine Rechtsgrundsätze 111
ee) Fazit 112
c) Verhältnismäßigkeit im Unionsrecht 113
aa) Allgemeiner Rechtsgrundsatz 113
(1) Prozedurale Bezüge 113
(2) Bindung der Mitgliedstaaten 116
bb) Beschränkung der Grundfreiheiten 117
cc) Eingriffe in Unionsgrundrechte 121
(1) Rechtssache Schecke GbR und Eifert 122
(2) Rechtssachen Spanien / Rat, Vodafone u. a. sowie Afton Chemical 124
(3) Rechtssache Schwarz 126
(4) Folgerungen für das nationale Gesetzgebungsverfahren 126
III. Literatur 132
1. Gebot der Kohärenz 132
2. Gebot der Bestimmtheit 134
3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen 134
a) Derivative Normativität mittels Selbstbindung 135
b) Originäre primärrechtliche Normativität 137
c) Unbewältigte Aspekte 140
4. Fazit 141
IV. Fazit: Bindungswirkung für den deutschen Gesetzgeber 141
C. Abschließende Bewertung 142
I. Rationalität und Transparenz als unbestimmte Grundbegriffe der Diskussion 142
II. Dogmatische Anschlussfähigkeit als Kernfrage 145
1. Gebote der Folgerichtigkeit, Bestimmtheit, Normenklarheit, Normenwahrheit 146
2. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen 147
Kapitel 2: Grundrechtliche Fundierung gesetzgeberischer Verfahrenspflichten 150
A. Das Demokratieprinzip als untauglicher Maßstab 150
I. Gesetzgebungsprozedurale Gehalte des Demokratieprinzips 151
1. Klassische Auslegung des Demokratieprinzips unter dem Grundgesetz 151
a) Ausgangspunkt: „Legitimationsketten“ 151
b) Materiale Weiterungen: Politische Willensbildung in der Demokratie 155
2. Alternative Konzeptionen 158
a) Partizipative Demokratietheorien 158
b) Deliberative Demokratietheorien 159
c) Pluralistische Demokratietheorien 161
d) Rechtswissenschaftliche Rezeption 162
aa) Partizipationsbezogene Deutung demokratischer Legitimation 163
bb) Akzeptanz als Quelle demokratischer Legitimation 168
cc) Weitere output-orientierte Deutungsansätze 171
dd) Fazit 173
II. Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes in seinem normativen, eigenständigen Gehalt 173
1. Verfassungsrechtlicher Begriff der Demokratie 174
2. Repräsentative Demokratie des Grundgesetzes 175
3. Selbstständiger, isolierter Gehalt des grundgesetzlichen Demokratieprinzips 187
4. Polarisierung zu Rechtsstaatsprinzip und Grundrechten 189
5. Fazit 198
III. Öffentlichkeit und Transparenz als Ausprägung des Demokratieprinzips 198
1. Traditionelle Herleitungen 199
2. Akzessorietät und Relativität des Gebots der Öffentlichkeit und Transparenz 201
3. Implikationen des Informationsfreiheitsrechts 204
4. Transparenz als Querschnittsbegriff 206
IV. Fazit 207
B. Das Rechtsstaatsprinzip als untauglicher Maßstab 208
I. Konkretisierungsbedürfnis 208
II. Allgemeine Verfassungsbindung des Gesetzgebers 210
III. Gesetzesbindung der Verwaltung 213
IV. Rechtssicherheit 214
V. Gewaltenteilung 216
VI. Verfahrensrechtliches Fairnessgebot 222
VII. Verhältnismäßigkeit als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips? 226
VIII. Grundrechte als spezifische und eigenständige Gewährleistung 232
IX. Fazit 236
C. Die Grundrechte als tauglicher Maßstab 237
I. Grundrechtliche Ansatzpunkte prima facie 237
1. Verhältnismäßigkeit und grundrechtlich induzierte Kontrolldichte 237
2. Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes und grundrechtliche Gesetzesvorbehalte 238
3. Freiheitssichernde Funktion 242
4. Fazit 242
II. Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren: Bestandsaufnahme 243
1. Konkretisierungsbedürfnis 243
2. Eingeführte Systematisierungen und Typisierungen 244
a) Grobdifferenzierung 244
aa) Nach Schmidt-Aßmann 244
bb) Nach Ossenbühl 246
b) Differenzierung nach Verfahren und Organisation 248
3. Grundrechtsschutz durch Verfahren im Staat-Bürger-Verhältnis 249
a) Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG 250
b) Garantie rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG 253
c) Allgemeine Rechtsschutzdimension der Grundrechte 254
d) Menschenwürdegarantie nach Art. 1 Abs. 1 GG 257
e) Fazit 260
III. Rekonstruktion: Grundrechtsschutz durch Legislativverfahren 261
1. Grundgesetzlicher Raum für Fortentwicklungen 261
2. Wurzel des Grundrechtsschutzes durch Verfahren in der BVerfG-Rechtsprechung 263
a) Institutionalisierung der Freiheitswahrnehmung in Gruppen 264
b) Allgemeine Grundrechtsbindung 265
c) Kompensation geringer materieller Direktionskraft 267
d) Grundrechtliche Schutzpflicht 269
e) Kompensation ineffektiven Rechtsschutzes 271
f) Fazit 272
3. Anschlussfähige Grundkonzeptionen im Schrifttum 273
a) Allgemeine Grundrechtsbindung und Prinzipientheorie der Grundrechte 273
b) Kompensation schwacher materiell-rechtlicher Maßstäblichkeit, Konkretisierungs? und Abgrenzungsbedürftigkeit der Grundrechte 277
aa) „Grundrechte als Verfahrensgarantien“ bei Goerlich 278
bb) „Status activus processualis“ bei Häberle 279
cc) „Grundrechtliches Vorverfahren“ bei Britz 284
dd) „Ausgleichsvorbereitende Vorschaltverfahren“ bei Lerche 285
ee) „Obliegenheit zum Nachdenken als Folge notwendiger Verfassungskonkretisierung“ bei Bickenbach 287
4. Fortentwicklung 288
a) Grundrechtsberührende Gesetzgebung: Konkretisierung, Abwägung, Planung 289
aa) Normative Grundrechtskonkretisierung 289
(1) Primäre Konkretisierung 290
(2) Sekundäre Konkretisierung 293
bb) Verhältnismäßiger Ausgleich als Direktive der Konkretisierung 297
cc) Geringe materiell-rechtliche Maßstäblichkeit 302
dd) Planerische Züge der Gesetzgebung 307
ee) Fazit 317
b) Kritik des Abwägungsmodells und seiner prinzipientheoretischen Überformung 319
aa) Identifikation von Prinzip und Optimierungsgebot 320
bb) Normativer oder nur empirischer Gehalt des Prinzipiencharakters? 322
(1) Folgerungen für das Konzept prozeduraler Sorgfaltsanforderungen 322
(2) Interpretatorische Fundierung von Abwägungs? und Konkretisierungsbedürftigkeit, geringer materiell-rechtlicher Maßstäblichkeit der Grundrechte 324
(3) Abwägungsfeste Grundrechte als integrierbare Ausnahme 326
(4) Fazit 331
cc) Grundrechtliche Überlagerung der Rechtsordnung und Kompetenzusurpation des BVerfG? 332
dd) Verlust grundrechtlicher Normativität? 335
ee) Rationalitätsdefizit der Abwägung und alternative Grundrechtskonzeptionen 339
(1) Kritik des Abwägungsmodells 339
(2) Grundrechtlicher Gewährleistungsgehalt 343
(a) Konzeptionelle Grundlinien 343
(b) Einwände 345
(c) Folgerungen für den hiesigen Ansatz 352
(3) Modifizierte Verhältnismäßigkeitsprüfung 354
(a) Grenze des objektiven Wesensgehalts und der subjektiven Zumutbarkeit 354
(b) Reduktion auf die Stufen der Geeignetheit und Erforderlichkeit 356
(4) Fazit 358
c) Spezifika der Gesetzgebung 361
aa) Abschließende Verfahrensregelung in Art. 19 Abs. 1 S. 2, Art. 40 Abs. 1 S. 2, Art. 42 Abs. 1, 2, Art. 76 ff. GG? 362
bb) Mangelnde Praktikabilität einer weiteren Verrechtlichung? 367
cc) Rein verfassungspolitischer Charakter von Rationalität und Kompensation? 369
dd) Distanzcharakter des Gesetzgebungsverfahrens? 369
ee) Rein politisch-gestalterischer Charakter der Gesetzgebung? 375
(1) Demokratisch legitimierte Souveränität des Gesetzgebers? 375
(2) Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Parlaments? 376
(3) Spezifische Funktionsmechanismen der Legislative mit „politischer Rationalität“? 384
(a) Überzeichnete Kontrastierung von Recht und Politik, von Exekutive und Legislative, von Rechtsanwendung und Rechtsetzung 384
(b) Konzeptionelle Integration von Realitäten politisch-gestalterischen Handelns: Gegenstandsadäquate Modifikation des Abwägungsgebots 391
(aa) Breite und Tiefe der Tatsachen? und Interessenermittlung 392
(bb) Tatsachen? und Interessenbewertung 399
(cc) Raum für den „politischen Kompromiss“ 402
(dd) Fazit 405
(c) Spiegelung in der Kompetenzordnung von Legislative und BVerfG 406
(aa) Funktionell-rechtliche Ausdeutung 406
(bb) Differenz von Handlungs? und Kontrollnorm 407
(cc) Judicial self-restraint und political question doctrine 413
(dd) Fazit 414
5. Fazit: Querschnittsfunktion des Grundrechtsschutzes durch Legislativverfahren im status negativus processualis und status positivus processualis 414
a) Grundrechtsfunktionen: Querschnittsfunktion des Grundrechtsschutzes durch Legislativverfahren 415
aa) Abwehrrechtliche Dimension 417
bb) Leistungs? bzw. teilhaberechtliche Dimension 420
cc) Schutzpflicht-Dimension 420
dd) Institutsgarantien 421
ee) Fazit 422
b) Statuslehren: Status negativus processualis und status positivus processualis 422
D. Ergebnis: Grundrechtliche Fundierung gesetzgeberischer Verfahrenspflichten 424
Kapitel 3: Eigenwert grundrechtsinduzierter prozeduraler Sorgfaltsanforderungen und Folgerungen für verfassungsgerichtliche Kontrolle, Rechtstheorie und Methodenlehre 426
A. Eigenwert und Fehlerfolgenregime grundrechtsinduzierter prozeduraler Sorgfaltsanforderungen 427
I. Eigenwert aus subjektiv-rechtlicher Verankerung i. V. m. Art. 19 Abs. 4 GG 428
II. Eigenwert aus subjektiv-rechtlicher Verankerung i. V. m. Grundsätzen der Elfes-Rechtsprechung 430
III. Eigenwert aus den Funktionen prozeduraler Sorgfaltsanforderungen im Gesetzgebungsverfahren 431
1. Richtigkeitsfunktion 431
2. Selbstkontrollfunktion 432
3. Konkretisierungsfunktion 435
a) Grundlegung 436
b) Grundrechtsdogmatischer Rückbezug 440
4. Fazit 447
IV. Exemplifizierung des Fehlerfolgenregimes anhand verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorbilder 448
1. Fehlerfolgenregime des § 46 VwVfG 448
2. Fehlerfolgenregime des § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB 455
V. Fehlerfolgenregime im verfassungsrechtlichen Spannungsfeld von Verfassungsmäßigkeit, Rechtssicherheit und Effektivität staatlichen Handelns 463
1. Ansätze der weiteren relativierenden Abwägung von Fehlerfolgen 464
2. Einwände 465
VI. Fazit 470
B. Folgerungen: Verfassungsgerichtliche Kontrolle 471
I. Alternative Kombination von Verfahrens? und Ergebniskontrolle 471
II. Kontrollperspektiven: Ex ante und ex post 473
1. Verfahrensbezogene Kontrolle: Zeitpunkt des ursprünglichen Gesetzeserlasses 474
a) Grundlegung 474
b) Keine zeitliche Dynamisierung durch Beobachtungspflichten 474
aa) Gesetzgebungsprozedurale Deutung legislativer Regelungsbeobachtung 475
bb) Fehlender Pflichtcharakter 477
2. Ergebnisbezogene Kontrolle: Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Entscheidung 481
a) Grundlegung 481
b) Zeitliche Dynamisierung durch Nachbesserungspflichten 482
3. Fazit 485
III. Tenorierung: Keine pauschale Modifikation bei Verfahrensfehlern 485
1. Appellentscheidung 486
2. Unvereinbarerklärung 487
a) Vermeidung einer noch weiter gehenden Verfassungswidrigkeit 488
b) Mehrere Abhilfemöglichkeiten für den Gesetzgeber 489
3. Fazit 493
IV. Fehlertypenlehre: Vorgangs? und ergebnisbezogene Fehler 494
1. Vorgangsbezogen: Abwägungsausfall und Abwägungsdefizit 494
2. Vorgangsbezogen: Abwägungsausfall und Abwägungsfehleinschätzung 495
3. Vorgangsbezogen: Fehlende oder mangelhafte Alternativenbetrachtung 497
4. Ergebnisbezogen: Abwägungsdisproportionalität 498
5. Fazit: Keine Fehlerkongruenz von vorgangsbezogener und ergebnisbezogener Kontrolle 501
C. Folgerungen: Rechtstheorie und Methodenlehre 504
I. Verhältnis von formellem und materiellem Recht 504
II. Methodik der Gesetzesauslegung 512
1. Sogenannte subjektive und objektive Auslegungstheorien 512
2. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen: Vorbedingung der Gesetzesauslegung? 514
3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen: Konsequenzen für die Gesetzesauslegung 516
4. Verfassungskonforme bzw. normerhaltende Auslegung 519
D. Ergebnis 521
Kapitel 4: Unionsrechtliche Perspektive 524
A. Primärrechtlicher Ort prozeduraler Sorgfaltsanforderungen 525
I. Spezifika des unionsrechtlichen Demokratieprinzips 525
1. Demokratiezentrierte Begründung und Bindung der nationalen Gesetzgeber 525
2. Primärrechtliche Konkretisierung des unionsrechtlichen Demokratiemodells 527
a) Gesetzgebungsprozedurale Gehalte 527
b) Primat des Repräsentationsprinzips 530
3. Das unionsrechtliche Transparenzgebot 538
4. Fazit 542
II. Begrenzte Direktionskraft der Rechtsstaatlichkeit 543
III. Grundrechtliche und grundfreiheitliche Einfassung 547
1. Grundrechte 548
a) Grundrechtsschutz durch Verfahren im Unionsrecht 549
b) Erstreckung auf Verfahren legislativer Rechtsetzung im Anwendungsbereich des Unionsrechts 555
aa) Charakteristika grundrechtsberührender Gesetzgebung im Anwendungsbereich des Unionsrechts 556
bb) Spezifika legislativer Rechtsetzung aus unionsrechtlicher Perspektive 559
cc) Nationale Verfassungs? und Verfahrensautonomie 562
c) Fazit: Grundrechtsdogmatische Einfassung 568
2. Grundfreiheiten 569
a) Grundfreiheitsschutz durch Verfahren 569
b) Parallelen zur grundrechtsdogmatischen Konzeptualisierung 572
IV. Fazit 576
B. Eigenwert unionsgrundrechtlich und grundfreiheitlich induzierter prozeduraler Sorgfaltsanforderungen und gerichtliche Kontrolle 577
I. Funktionalität prozeduraler Sorgfaltsanforderungen 577
1. Richtigkeits? und Selbstkontrollfunktion 577
2. Konkretisierungsfunktion 578
a) Anerkennung in der Unionsrechtsordnung 578
b) Rückbezug zum Vorbehalt des Gesetzes 580
II. Fehlerfolgenrecht und gerichtliche Kontrolle 583
C. Ergebnis 587
Zusammenfassung in Thesen 588
Kapitel 1: Gesetzgeberische Rationalität in Rechtsprechung und Literatur – eine kritische Bestandsaufnahme 588
Kapitel 2: Grundrechtliche Fundierung gesetzgeberischer Verfahrenspflichten 589
Kapitel 3: Eigenwert grundrechtsinduzierter prozeduraler Sorgfaltsanforderungen und Folgerungen für verfassungsgerichtliche Kontrolle, Rechtstheorie und Methodenlehre 592
Kapitel 4: Unionsrechtliche Perspektive 594
Literaturverzeichnis 598
Sachregister 678