Die Beteiligung Privater an der Erledigung öffentlicher Aufgaben. (eBook)

Vorwort 8
Inhaltsübersicht 10
Inhaltsverzeichnis 12
Abkürzungsverzeichnis 19
Einleitung 24
A. Zur aktuellen Bedeutung der Beteiligung Privater an der Erledigung öffentlicher Aufgaben 24
B. Aufgabenstellung und Gang der Untersuchung 28
I. Grundlegung, Empirie und Systematisierung öffentlich-privater Kooperationen 28
II. Rechtliche Voraussetzungen und Grenzen einer Partnerschaft zwischen öffentlichem Aufgabenträger und Privaten 29
III. Die rechtliche Ausgestaltung und Umsetzung öffentlich-privater Kooperationen 29
Teil 1: Begriffliche Grundlagen 30
A. Öffentliche Aufgaben 30
I. Der normative Aufgabenbegriff 30
II. Das öffentliche Interesse als Bezugspunkt spezifisch öffentlicher Aufgaben 34
1. Staats- bzw. Hoheitsaufgaben 39
2. Verwaltungsaufgaben 42
3. Das Verhältnis der Aufgabenbegriffe zueinander 43
III. Das Verhältnis zwischen Staatszwecken, Staatszielen und öffentlichen Aufgaben 47
IV. Aufgabenträgerschaft und kompetenzbegründende Funktion der Aufgabenzuweisung 48
B. Der Private 49
I. Das klassische Verständnis von Staat und Gesellschaft 49
II. Nicht-Staatlichkeit als Kennzeichen des Privaten 51
III. Der Standort sog. gemischtwirtschaftlicher Unternehmen 53
IV. Beteiligung Privater an öffentlicher Aufgabenerfüllung oder Beteiligung an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben? 56
C. Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch Private in der wissenschaftlichen Diskussion 57
I. Privatisierung aus verwaltungs- und organisationswissenschaftlicher Sicht 57
II. Privatisierung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht 58
III. Privatisierung aus politikwissenschaftlicher Sicht 59
IV. Privatisierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 60
Teil 2: Die Entwicklung der Beteiligung Privater an staatlichem Handeln 61
A. Die Dichotomie von Staat und Gesellschaft als theoretisches Ideal 61
B. Die historische Entwicklung der Beteiligung Privater an staatlicher Tätigkeit 62
I. Die Rolle privater Tätigkeit im staatlichen Bereich seit Beginn der Industrialisierung 62
II. Zur Herkunft der sog. Public Private Partnerships (PPP) bzw. Public Finance Partnerships (PFI) 64
C. Gründe für die aktuelle Tendenz zur Kooperation in Deutschland 69
I. Finanzielle Engpässe des Staates auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene 69
II. Veränderung des Staat-Bürger-Verhältnisses 69
Teil 3: Empirischer Befund öffentlich-privater Beteiligungsformen 71
A. Bund 72
I. Fernstraßenbau 72
II. Bundeswehr 75
III. Entwicklungshilfe 76
IV. Kernenergie 77
V. E-Government 78
B. Länder 79
I. Strafvollzug 79
II. Justiz 80
III. Vermessungswesen 81
IV. Innere Sicherheit (Police Private Partnership) 81
V. Gesundheitswesen 84
C. Kommunen 84
I. Abfallentsorgung 85
II. Abwasserentsorgung 87
III. Trinkwasser- und Energieversorgung 89
IV. Bauplanungsrecht 89
V. E-Government 93
VI. Bildungsbereich 94
VII. Kultur- und Sportförderung 95
D. Fazit 95
Teil 4: Die Privatisierungsarten 97
A. Formen der Privatisierung 97
I. Die Systematik der Privatisierungsformen 97
1. Objektbezogene Systematisierung 97
a) Aufgabenprivatisierung/materielle Privatisierung 97
b) Vermögensprivatisierung 100
2. Subjektbezogene Systematisierung 102
a) Organisationsprivatisierung/formelle Privatisierung 102
b) Popularprivatisierung als „echte“ Privatisierung 106
3. Vollzugsprivatisierung/funktionelle Privatisierung 106
II. Ergebnis 109
B. Weitere Schlagworte der Privatisierungsdebatte 109
I. Outsourcing 109
II. Contracting Out 110
III. Finanzierungsprivatisierung 111
IV. Verfahrensprivatisierung 111
V. Kostenprivatisierung 112
VI. Sog. mittelbare Aufgabenprivatisierung 112
VII. Teil- und Vollprivatisierung 113
VIII. Ergebnis 114
Teil 5: Staatliche Kernkompetenzen als privatisierungsfestes Reservat öffentlichen Handelns 115
A. Das staatliche Aufgabenreservat als außerrechtliche Vorfrage der Privatisierbarkeit 115
B. Zu den „notwendigen“ Staatsaufgaben 116
I. Zur Frage des relevanten Maßstabs 116
II. Der inhaltlich determinierte Staatsaufgabenkern 117
1. Aufgabentheorie 117
2. Befugnistheorie 118
3. Eigene Betrachtung 119
III. Der dynamisch verstandene Staatsaufgabenkern und die Rolle des zugrunde liegenden Staatsverständnisses 121
IV. Die Existenz eines originären Kerns von Staatsaufgaben unter dem Grundgesetz 122
1. Staatlichkeit als Ausdruck von Souveränität 123
2. Das staatliche Gewaltmonopol 124
3. Bindung der öffentlichen Gewalt als Legitimation eines Aufgabenreservats, Art. 1 Abs. 1 und 3, 79 Abs. 3 GG 125
V. Zusammenfassende Betrachtung 127
Teil 6: Normative Determinanten öffentlich-privater Kooperationen 128
A. Normative Impulse zu funktioneller Privatisierung 130
I. Europäisches Gemeinschaftsrecht 130
1. Die europäische Wirtschaftsverfassung, Art. 2 EUV, Art. 3, 4, 98 ff. EGV 130
2. Die kartellrechtlichen Bestimmungen, Art. 81 ff. EGV, insb. Art. 86 EGV 136
3. Das Beihilfenverbot, Art. 87 ff. EGV 143
II. Nationales Verfassungs- und Gesetzesrecht 145
1. Die Wirtschaftsordnung des Grundgesetzes 145
2. Haushaltsrechtliche Vorgaben 147
3. Gemeindewirtschaftsrecht, insb. zum Subsidiaritätsprinzip 149
III. Fazit 152
B. Grenzen funktioneller Privatisierung 152
I. Europäisches Gemeinschaftsrecht 152
II. Nationales Verfassungs- und Gesetzesrecht 154
1. Die institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums, Art. 33 Abs. 4 und 5 GG 155
a) Die „hoheitsrechtlichen Befugnisse“ als Kern der Auslegungsprobleme 158
aa) Der konkret-aufgabenbezogene Ansatz 159
bb) Der abstrakt-typenbezogene Ansatz 160
cc) Eigener historisch-teleologischer Ansatz 163
b) Die Dauerhaftigkeit der Aufgabe 165
c) Das Regel-Ausnahme-Verhältnis des Art. 33 Abs. 4 GG 166
d) Ergebnis 167
2. Die verfassungsrechtliche Verteilung exekutivischer Befugnisse, Art. 83 ff. GG 167
a) Die These vom organisationsrechtlichen Gehalt der Art. 86 ff. GG 168
b) Die Reichweite der organisationsrechtlichen Vorgaben der Art. 86 ff. GG 171
c) Ergebnis 172
3. Die finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben der Art. 104a ff. GG, insb. Art. 115 Abs. 1 S. 1 GG 173
4. Die Staatsfundamentalprinzipien als äußerste Grenzen einer Beteiligung Privater 178
a) Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 1 GG 178
b) Sozialstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 1 GG 180
Teil 7: Die Rechtsstellung der Kooperationspartner 182
A. Einleitung 182
B. Das Außenverhältnis gegenüber Dritten, insb. zur Außenverantwortung des Privaten 183
I. Der Beliehene 184
1. Erscheinungsformen der Beleihung 184
2. Wesentliche Charakteristika der Beleihung 186
II. Der Verwaltungshelfer 191
1. Erscheinungsformen der Verwaltungshilfe 192
2. Wesentliche Charakteristika der Verwaltungshilfe 192
III. Der Erfüllungsgehilfe bzw. Verwaltungsmittler 196
IV. Der Beauftragte 197
V. Die Indienstnahme bzw. Inpflichtnahme Privater 198
C. Das Innenverhältnis zwischen öffentlichem Verwaltungsträger und Privatem 200
I. Modelle ohne Außenwirkung 201
1. Betreibermodelle 202
a) Erwerbermodell 203
b) Inhabermodell 204
c) Sonderform des Contracting 204
2. Betriebsführungsmodell 205
3. Betriebsüberlassungsmodell 205
4. Finanzierungsmodelle 205
a) Leasingmodell 205
b) Vermietungsmodell 206
c) Weitere Finanzierungsmodelle 207
II. Modelle mit Außenwirkung 207
1. Konzessionsmodell 208
2. Beteiligungsmodell 210
D. Gesamtbetrachtung 213
Teil 8: Implementierung öffentlich-privater Kooperationen in die Rechtsordnung 216
A. Normative Bewältigung der Beteiligung Privater an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben 216
I. ÖPP-Beschleunigungsgesetz vom 01.09.2005 216
1. Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Art. 1 217
2. Vergabeverordnung, Art. 2 218
3. Fernstraßenprivatfinanzierungsgesetz, Art. 3 219
4. Bundeshaushaltsordnung, Art. 4 221
5. Grunderwerbssteuer-, Grundsteuer- und Investmentgesetz, Art. 5 bis 7 223
6. Bewertung des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes 223
II. Verwaltungsverfahrensrechtliche Ausgangslage 224
III. Die Vorschläge von Ziekow 225
IV. Die Vorschläge von Schuppert 225
V. Stellungnahme des Beirats für Verwaltungsverfahrensrecht beim Bundesinnenministerium 227
VI. Eigene Position 228
B. Zur neuen Rechtsfigur eines Kooperationsvertrags 230
I. Der Begriff der Verwaltungstätigkeit i. S. d. § 1 Abs. 1 VwVfG 230
II. Die Reichweite des öffentlich-rechtlichen Vertrages, §§ 54 ff. VwVfG 232
III. Zur Notwendigkeit einer positiven Öffnungsklausel 238
C. Zur Frage eines Verwaltungskooperationsgesetzes 239
Zusammenfassende Thesen 242
Literaturverzeichnis 249
Sachregister 268