Verwaltungsermessen als Mehrebenenproblem (eBook)

Cover 1
Titel 4
Vorwort 8
Inhaltsübersicht 10
Inhaltsverzeichnis 12
Abkürzungsverzeichnis???????????????????????????????????????????????????????? 24
Einführung?????????????????????????????????? 32
§ 1 Diskretionäres Verwaltungshandeln als föderative Herausforderung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 34
Teil 1: Grundlagen?????????????????????????????????????????????????? 40
§ 2 Administrative Entscheidungsspielräume in vergleichender Perspektive?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 42
I. Administrative Entscheidungsspielräume in Deutschland?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 42
1. Historische Ursprünge im deutschsprachigen Raum?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 43
a) Spätkonstitutionelle Ermessenslehren???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 44
b) Rechtspositivistische Ermessenslehre???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 47
2. Spielraumdogmatik zwischen Differenzierung und Vereinheitlichung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 48
a) Differenzierungspfade?????????????????????????????????????????????????????????????? 49
aa) Ursprung und Entwicklung der Trennungsthese???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 49
bb) Feindifferenzierung und Typisierung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 52
b) Vereinheitlichungspfade?????????????????????????????????????????????????????????????????? 54
aa) Ursprung und Entwicklung der Einheitsthese?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 54
bb) Facetten der Einheitlichkeit?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 57
3. Normative Ermächtigungslehre???????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 60
a) Grundaussagen und Verbreitung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 60
b) Normative Ermächtigungslehre und Einheitsthese???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 62
c) Normativität – Funktionalität – Ermächtigungsgrenzen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 63
II. Rechtsvergleichende Kontrastierung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 65
1. Verwaltungsermessen im Rechtsvergleich: eine Annäherung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 65
2. Ermessensbegriff???????????????????????????????????????????????????? 68
a) Vergleich mit Frankreich???????????????????????????????????????????????????????????????????? 69
b) Vergleich mit UK und USA???????????????????????????????????????????????????????????????????? 70
3. Kontrolldichte???????????????????????????????????????????????? 72
a) Vergleich mit Frankreich???????????????????????????????????????????????????????????????????? 72
b) Vergleich mit UK und USA???????????????????????????????????????????????????????????????????? 75
c) Annäherungsfaktor Verhältnismäßigkeit?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 75
III. Administrative Entscheidungsspielräume im Unionsrecht?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 76
1. Ebenenimmanente Spielraumkonzeption (EU-Eigenverwaltung)???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 77
2. Ebenenübergreifende Spielraumkonzeption (Mitgliedstaatlicher Vollzug)?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 82
a) Nationales Verfahrensrecht unter Effektivitäts- und Äquivalenzvorbehalt?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 82
b) Föderative Differenzierungen und Abstufungen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 84
3. Tendenzen in jüngerer Zeit???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 85
a) Gestiegene Bedeutung legislativer Verteilungsentscheidungen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 85
b) Zunahme der Kontrolldichte???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 86
IV. Administrative Entscheidungsspielräume und Völkerrecht?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 88
1. Spielraumkonzepte im Völkerrecht???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 88
a) Billigkeit (Equity)?????????????????????????????????????????????????????????? 89
b) Unbestimmte Rechtsbegriffe???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 90
c) Die Doktrin der margin of appreciation???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 91
2. Bereichsspezifische Elemente völkerrechtlichen Verwaltungsermessens?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 93
a) Verwaltungsrechtsprechung der UN???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 94
b) Verwaltungsrechtsprechung der ILO?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 95
c) Verwaltungsrechtsprechung der Weltbank???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 95
d) Zwischenbefund???????????????????????????????????????????????? 96
3. Menschenrechtliche Rechtsschutzgarantien???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 97
V. Fazit: Einheit im Grunde, Vielfalt in der Form???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 98
1. Konzeptionelle Einheitlichkeit???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 98
2. Formenvielfalt???????????????????????????????????????????????? 98
3. Perspektivenvielfalt???????????????????????????????????????????????????????????? 99
§ 3 Föderativer Rahmen diskretionären Verwaltungshandelns???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 101
I. Spielräume als föderative Optionenräume?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 101
1. Ordnungsbezogene Grundprämissen und Spezifizierung des Verbundbegriffs???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 102
2. Pluralisierung und Unitarisierung durch Spielräume???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 106
a) Pluralisierung: Spielräume als Vielfaltsversprechen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 106
b) Unitarisierung: Spielräume als Einheitsschutz?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 108
3. Spielräume und letzte Worte?????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 109
4. Spielräume als Trennkriterium konkurrierender Grundrechtsregime????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 112
II. Verwaltungsvollzugsrechtliche Rahmenbedingungen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 115
1. Verwaltungsvollzug als Verbundaufgabe?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 115
a) Vom isolierten Einzelvollzug (…)???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 116
b) (…) zur vertikalen und horizontalen Vollzugsverflechtung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 117
2. Diagonaler Zugriff und nationale Verfahrensautonomie???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 120
III. Legitimationsstrukturelle Rahmenbedingungen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 122
1. Maßstabsvielfalt???????????????????????????????????????????????????? 123
2. Eigenständigkeit der Verwaltung innerhalb der Legitimationsordnung(en)???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 124
a) In der Bundesrepublik Deutschland?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 124
b) Im Europäischen Verwaltungsverbund???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 127
c) Im internationalen Verwaltungsrecht?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 130
IV. Fazit???????????????????????????????? 132
§ 4 Migrations- und TK-Recht als spielraumgeprägtes Mehrebenenrecht???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 135
I. Diskretionäre und föderative Strukturen des Migrationsrechts???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 135
1. Begriff und spielraumrelevante Strukturmerkmale?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 136
2. Völkerrechtliche Vorgaben für das Migrationsrecht?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 143
a) Menschenrechtliche Kerngarantien und Einzelfallerfordernisse???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 144
b) Flüchtlingsrecht – GFK???????????????????????????????????????????????????????????????? 148
3. EU-Migrationsrecht???????????????????????????????????????????????????????? 150
a) Unionsbürgerschaftliche Freizügigkeit?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 151
b) Einwanderungsrechtlicher Rechtsrahmen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 154
c) Gemeinsames Europäisches Asylsystem?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 157
aa) Grundstrukturen und Grundbegriffe???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 157
bb) Das Dubliner Selbsteintrittsermessen im Kontext der Flüchtlingskrise?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 160
cc) Reformperspektiven?????????????????????????????????????????????????????????? 164
d) Grenz- und visumrechtlicher Rechtsrahmen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 167
4. Deutsches Migrationsrecht?????????????????????????????????????????????????????????????????????? 169
a) Aufenthaltsrecht???????????????????????????????????????????????????? 170
aa) Aufenthaltsbegründung: Sukzessiver Rückzug des Verwaltungsermessens???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 170
bb) Aufenthaltsbeendigung: Erweiterung behördlicher Entscheidungsspielräume??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 173
b) Asylrecht?????????????????????????????????????? 175
aa) Unionsrechtliche Prägung, Grundbegriffe, Eigenheiten?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 176
bb) Aufenthaltsanspruch und Dublin-Überstellungen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 177
II. Diskretionäre und föderative Strukturen des TK-Regulierungsrechts???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 179
1. Begriff und spielraumrelevante Strukturmerkmale?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 179
2. Völkerrecht: ITU und GATS?????????????????????????????????????????????????????????????????????? 185
a) Standardisierung und Verwaltungskooperation im Rahmen der ITU?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 186
b) Regulierungs- und Unabhängigkeitsgebote nach WTO – GATS?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 189
3. Unionsrecht: Der Gemeinsame Rechtsrahmen im Überblick?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 192
a) Entwicklungslinien bis zum geltenden gemeinsamen Rechtsrahmen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 192
b) Regulatorischer Gestaltungsauftrag als zentraler Spielraumfaktor???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 195
c) Entkopplung durch Unabhängigkeit – Verkopplung durch Verbundstrukturen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 197
d) Spielraumgeprägte Regelungsbereiche?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 200
aa) Marktdefinition und Marktanalyse?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 200
bb) Abhilfemaßnahmen, insbesondere Zugangs- und Entgeltregulierung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 201
e) Ausblick: Europäischer Kodex für elektronische Kommunikation???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 203
4. Deutsches TKG: Spielraumgeprägte Regelungsbereiche im Überblick?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 204
a) Entwicklungslinien und Grundsatz der Marktregulierung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 204
b) Marktdefinition und Marktanalyse???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 205
c) Abhilfemaßnahmen und Entscheidungsspielräume???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 206
aa) Zugangsregulierung und Regulierungsermessen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 206
bb) Entgeltregulierung?????????????????????????????????????????????????????????? 207
cc) Ausdifferenzierung der regulierungsrechtlichen Spielräume???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 210
III. Fazit: Diskretionäre und föderative Prägung des Migrations- und TK-Rechts?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 211
Teil 2: Zur Verbundstruktur administrativer Entscheidungsspielräume???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 214
§ 5 Spielraumbegründung im Mehrebenensystem???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 216
I. Problemaufriss: Normative Ermächtigung(en) und Mehrebenensystem?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 217
1. Pluralisierung der Spielraumfunktionen und öffentlichen Interessen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 218
2. Pluralisierung der normativen Ermächtigungen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 221
II. Ebenenübergreifende Herstellung von Einzelfallgerechtigkeit???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 224
1. Spielraummetamorphosen im Recht der Ausweisung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 225
2. Generalklauselmodell als Ausgangspunkt???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 225
3. Legislatives Stufenmodell der Ist-, Regel- und Ermessensausweisung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 227
4. Mehrebenenspezifische Überformung des Ermessensmodells???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 230
a) Menschenrechtliches Einzelfallerfordernis als Wertungshintergrund?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 231
b) Ermessen als Instrument ebenenübergreifender Einzelfallgerechtigkeit???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 234
c) Erschließung eines ebenenübergreifenden Flexibilitätsreservoirs?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 236
d) Aufweichung der Normverknüpfung und hohe Kontrolldichte?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 239
e) Vergerichtlichung?????????????????????????????????????????????????????? 241
5. Modell tatbestandlicher Abwägung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 243
a) Grundkonzeption: Ergebnisoffene Abwägung auf Tatbestandsseite?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 244
b) Weitgehende Austauschbarkeit mit Ermessensmodell???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 247
c) Ausweisungsentscheidung als ebenenübergreifender Abwägungs- und Konkordanzraum???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 250
6. Zwischenfazit und Abgleich zum Visumrecht?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 252
III. Verwirklichung eines ebenenübergreifenden behördlichen Gestaltungsauftrags???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 254
1. Behördlicher Gestaltungsauftrag im TK-Recht?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 254
2. Ebenenübergreifende Einforderung administrativer Marktdefinition und -analyse?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 256
a) Rechtlicher Rahmen???????????????????????????????????????????????????????? 256
b) Ebenenübergreifende Beschränkung gesetzlicher Vorstrukturierung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 257
aa) Föderative Dimension des unionalen Regulierungsansatzes???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 258
bb) Gewaltenzuordnung und nationale Verfahrensautonomie???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 259
cc) Normative Ermächtigungslehre und Mehrstufigkeit???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 260
c) Mehrebenenspezifisches Erfordernis reduzierter Kontrolldichte?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 261
aa) Ausgangspunkt: Spielraumtest durch BVerwG???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 261
bb) Klassische Spielraumrechtsprechung und dynamische Wissensproduktion???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 262
cc) Ebenenübergreifende, perspektivenplurale Entscheidungsfindung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 265
3. Ebenenübergreifende Einforderung administrativer Marktintervention???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 268
a) Rechtlicher Rahmen???????????????????????????????????????????????????????? 269
b) Ebenenübergreifende Beschränkung gesetzlicher Vorstrukturierung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 270
aa) Zugangsregulierung: Aus Soll werde Kann???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 270
bb) Entgeltregulierung: Gesetzliche Ermessenserweiterung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 272
c) Mehrebenenspezifisches Erfordernis reduzierter Kontrolldichte?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 274
aa) Das Regulierungsermessen?????????????????????????????????????????????????????????????????????? 275
bb) Rechtsdogmatische Abschichtungen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 277
cc) Systematische Parallelen zum Visumrecht???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 279
dd) Abermals: Absicherung föderativer Perspektivenpluralität?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 282
IV. Fazit???????????????????????????????? 283
1. Normative Ermächtigungslehre und Mehrebenensystem?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 283
2. Überstaatliche Flexibilitätserfordernisse v. legislative Steuerungsansprüche???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 284
3. Ebenenübergreifende Erfordernisse verminderter Kontrolldichte?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 286
a) Föderative Perspektivenpluralität der Entscheidungsfindung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 287
b) Föderative Wissensproduktion???????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 288
c) Grenzen föderativer Spielraumbegründung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 288
4. Diskretionäre Verarbeitung pluralisierter öffentlicher Interessen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 290
5. Austauschbarkeit von Tatbestands- und Rechtsfolgenmodell???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 292
§ 6 Spielraumausfüllung zwischen föderativer Ent- und Verkopplung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 293
I. Problemaufriss: Föderative Spannungslagen bei der Spielraumausfüllung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 294
II. Entkopplung durch administrative Unabhängigkeit???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 296
1. Behördliche Unabhängigkeit im Regulierungs- und Migrationsrecht?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 297
2. Entscheidungsspielräume und Unabhängigkeit: Eine Verhältnisbestimmung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 299
a) Schnittmengen?????????????????????????????????????????????? 299
b) Unterschiede???????????????????????????????????????????? 299
c) Komplementarität, keine Konditionalität?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 301
d) Legislative Grundentscheidung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 301
3. Dimensionen der Entkopplung durch administrative Unabhängigkeit?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 303
a) Funktionelle Unabhängigkeit?????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 303
b) Politische Unabhängigkeit?????????????????????????????????????????????????????????????????????? 305
aa) Bedingte Weisungsfreiheit???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 305
bb) Nationales Demokratieprinzip und föderative Öffnungsklausel???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 306
cc) Unionales Demokratieprinzip und föderativer Schutzzweck???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 309
c) Prozedurale, personelle und ressourcenbezogene Unabhängigkeit?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 311
III. Verkopplung durch kooperative Rechtskonkretisierung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 312
1. Modi kooperativer Spielraumausfüllung am Beispiel des Regulierungsverbundes?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 312
a) Vertikale Verkopplung als föderative Grundform???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 313
aa) Vertikale Konkretisierungsstufen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 313
(1) Vertikale Vorstrukturierung mittleren Abstraktionsgrades?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 313
(2) Vertikale Konkretisierungsbeiträge einzelfallbezogener Art?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 316
bb) Einwirkungsintensität???????????????????????????????????????????????????????????????? 317
(1) Qualifizierte Berücksichtigungspflichten und Vermutungsregeln???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 317
(2) Vertikale Ingerenzrechte?????????????????????????????????????????????????????????????????????? 319
b) Horizontale bzw. transnationale Verkopplung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 321
c) Emergenz eines Regulierungsverbundes: Spielraumausfüllung als Verbundakt???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 323
aa) Verfahrensrechtliche Verschmelzung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 323
bb) Legitimatorische Dimension der Verbundstruktur?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 325
2. Kopplungsformen am Beispiel des Migrationsrechts???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 327
a) Vertikale Konkretisierungsstufen im Bundesstaat: die Wirtschaftsmigration?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 327
b) Horizontale Kopplungen???????????????????????????????????????????????????????????????? 330
aa) Transnationalität und Spielraumausfüllung am Beispiel des Visumrechts???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 332
(1) Das Schengen-Visum als transnationale Verwaltungsentscheidung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 332
(2) Schengen-Zusammenarbeit vor Ort???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 334
(3) Spielraumausfüllung und Schengen-Zusammenarbeit???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 335
bb) Transnationalität und Spielraumausfüllung am Beispiel des Dublin-Systems?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 337
(1) Transnationalitätsmodus???????????????????????????????????????????????????????????????????? 338
(2) Auswirkungen auf die Spielraumausfüllung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 339
IV. Fazit???????????????????????????????? 340
1. Verkopplung: Spielraumausfüllung als Verbundaufgabe?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 341
a) Vertikale Konkretisierungsstufen und Einwirkungsmodi???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 341
b) Horizontale Konkretisierungsbeiträge und Einwirkungsmodi???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 342
c) Verbunddimension???????????????????????????????????????????????????? 343
2. Entkopplung als negatives Steuerungsinstrument???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 344
a) Entkopplung und Unabhängigkeit???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 344
b) Abschirmungsfunktion???????????????????????????????????????????????????????????? 345
3. Ent- und Verkopplung als Legitimationsfallen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 346
§ 7 Spielraumbegrenzung: Pluralität der Grenzen und Grenzen der Pluralität?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 347
I. Problemaufriss???????????????????????????????????????????????? 348
1. Methodische Zugriffe und Blickwinkel auf Spielraumgrenzen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 349
2. Spielraumgrenzen an der Kreuzung der Grundrechtsordnungen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 351
3. Föderative Grenzziehungen und Einhegung von Externalitäten???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 353
II. Pluralität der Grenzen: Schichtung grund- und menschenrechtlicher Spielraumgrenzen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 354
1. Ebenenübergreifende Spielraumbegrenzung am Beispiel des Dublin-Systems???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 355
a) Selbsteintrittsermessen?????????????????????????????????????????????????????????????????? 355
b) Transnationale Wirkung der Ermessensausübung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 357
c) Ermessenszwecke und föderativ-vielfaltswahrende Zielrichtung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 359
2. Pluralität der Schutzgarantien im migrationsrechtlichen „Drei-Ebenen-System“???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 361
a) Völkerrechtliche Refoulementverbote?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 362
aa) Flüchtlingsrechtliches Non-Refoulement nach GFK???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 362
bb) UN-Anti-Folterkonvention?????????????????????????????????????????????????????????????????????? 363
cc) Menschenrechtliches Refoulementverbot nach Art. 3 EMRK?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 363
b) Unionsrechtliche Überstellungsverbote?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 367
c) Der Zurückweisungsgrundsatz im deutschen Asylrecht???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 368
d) Zwischenbefund???????????????????????????????????????????????? 370
3. Schichtung menschenrechtlicher Überstellungsverbote?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 370
a) Übereinstimmung: Systemische Mängel als grundsätzlich hinreichende Bedingung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 370
b) Föderativer Ansatz: systemische Mängel als notwendige Bedingung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 371
c) Einzelfallbasierter Ansatz unabhängig von systemischen Mängeln???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 376
d) Zwischenergebnis: Dublin-Lotterie?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 378
4. Grund- und menschenrechtlich gebotene Ermessensreduktion auf Null????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 378
a) EMRK-Perspektive: Selbsteintrittsermessen als menschenrechtliches Einfallstor?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 379
b) Unionsrechtliche Perspektive: Keine Ermessensreduktion???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 380
5. Alternativen und Annäherungen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 383
III. Grenzen der Pluralität: Föderative Spielraumgrenzen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 384
1. Das Loyalitätsprinzip als föderative Spielraumgrenze???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 384
a) Das Beispiel Dublin: Grenzen transnational wirkender Ermessensausübung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 385
b) Loyalitätsspezifische Grenzen ermessensbedingter Externalitäten?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 388
aa) Flüchtlingskrise 2015: Die These vom Rechtsbruch?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 388
bb) Transnationale Rücksichtnahme und Abstimmung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 390
(1) Externalitäten am Beispiel der Flüchtlingskrise???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 390
(2) Normative Grenzen???????????????????????????????????????????????????????? 393
c) Transnationales venire contra factum proprium?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 395
2. Föderative Kohärenzsicherung durch Prozeduralisierung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 397
a) Kohärenz im europäischen Regulierungsverbund???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 398
b) Prozeduralisierung des Kohärenzschutzes?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 398
IV. Fazit???????????????????????????????? 399
1. Föderative Spielraumgrenzen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 399
2. Spielraumbegrenzung als Schichtungsproblem???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 400
3. Kooperative Konkretisierungsverantwortung der Legislative?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 401
§ 8 Spielraumkontrolle und Kontrolldichte???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 404
I. Problemaufriss: Gerichtliche Spielraumkontrolle als föderatives Problem?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 405
1. Vielfalt der Kontrollmaßstäbe?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 406
2. Föderative Stufung und Modifikation der Fehlerlehren??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 406
3. Spielraumtests und Kontrollverhältnisse im Mehrebenensystem?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 407
II. Akzessorietät der Kontrolldichte zum materiellen Recht?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 408
1. Die Bestimmung der Kontrolldichte als Kompetenzfrage???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 408
2. Mehrpoligkeit der Kompetenzfrage im Mehrebenensystem???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 410
III. Rechtsschutzgarantien als Determinanten der Kontrolldichte??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 413
1. Vorüberlegung: Effektiver Rechtsschutz und Kontrolldichte?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 413
2. Völkerrechtlich: Art. 6 Abs. 1 und Art. 13 EMRK?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 415
a) Begrenzter Zugriff auf Spielraumkontrollen???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 416
aa) Art. 13 EMRK: Konventionsrechtliche Akzessorietät???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 416
bb) Art. 6 Abs. 1 EMRK – Verfahrensgegenständliche Begrenzung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 418
b) Grundsatz: Kontrolle der Spielraumgrenzen als Mindestgarantie?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 421
c) Jüngere Rechtsprechung: Wie umfassend ist „umfassend“????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 424
aa) Erstreckung auf Zweckmäßigkeit????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 424
bb) Menarini: Verbot der „reinen“ Rechtmäßigkeitskontrolle?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 426
d) Zwischenbefund???????????????????????????????????????????????? 429
3. Unionsrechtliche Rechtsschutzgarantien???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 431
a) Schutzgehalte in entwicklungsgeschichtlicher Perspektive???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 431
aa) Effektiver Rechtsschutz als Gebot loyaler Zusammenarbeit?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 432
bb) Effektiver Rechtsschutz als individualrechtliche Gewährleistung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 433
cc) Parallelität von individualrechtlicher und loyalitätsradizierter Dimension?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 437
b) Kontrolldichtevorgaben für nationale Verwaltungsgerichte???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 438
aa) Keine strengeren Vorgaben als für die Kontrolle der Eigenverwaltung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 438
bb) Konkrete Vorgaben für Kontrollmaßstäbe????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 439
c) Zwischenbefund???????????????????????????????????????????????? 440
4. Innerstaatlich: Art. 19 Abs. 4 GG?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 441
a) Grundentscheidung für ein judikatives Letztentscheidungsrecht????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 441
b) Rechtsprechungskonsolidierung seit 2011?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 444
c) Relevanz in ebenenübergreifenden Fallgestaltungen?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 445
IV. Föderative Stufungen der Kontrolldichtebestimmung: eine Fallstudie?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 446
1. Spielraumkontrolle bei ordnungsrechtlichem Verwaltungshandeln?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 446
a) Fehlerlehre im Visumsrecht???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 447
aa) Mehrstufigkeit der Kontrolldichtebestimmung???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 447
bb) Kontrolldichtebestimmung allein durch Unionsrecht???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 449
cc) Zwischenfazit???????????????????????????????????????????????? 450
b) Umfassende (Verhältnismäßigkeits-)Kontrolle im Ausweisungsrecht?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 450
2. Spielraumkontrolle bei gestaltendem Verwaltungshandeln???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 452
a) Spielraumadäquanz der Kontrollmaßstäbe und Fehlerlehren?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 453
b) Einzelne Kontrollmaßstäbe und Fehlertopoi?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 455
c) Mehrebenenspezifische Zusammenstellung des Prüfprogramms???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 458
V. Fazit?????????????????????????????? 458
1. Geringe Prägekraft der völker- und unionsrechtlichen Rechtsschutzgarantien???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 458
2. Föderative Stufung der Kontrolldichtebestimmung?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 460
3. Anwendbarkeit und Modifikationen der Fehlerlehren?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 461
Schlussbetrachtung?????????????????????????????????????????????????? 464
§ 9 Zusammenfassung in Thesen???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 466
I. Verwaltungsermessen?????????????????????????????????????????????????????????? 466
II. Föderativer Rahmen?????????????????????????????????????????????????????????? 468
III. Referenzgebiete?????????????????????????????????????????????????????? 469
IV. Spielraumbegründung???????????????????????????????????????????????????????????? 470
V. Spielraumausfüllung?????????????????????????????????????????????????????????? 474
VI. Spielraumbegrenzung???????????????????????????????????????????????????????????? 477
VII. Spielraumkontrolle???????????????????????????????????????????????????????????? 478
Literaturverzeichnis?????????????????????????????????????????????????????? 482
Sach- und Personenverzeichnis???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 532