Business Improvement Districts in Deutschland. (eBook)

Vorwort 6
Inhaltsverzeichnis 8
A. Einleitung 22
I. Ausgangssituation und Zielsetzung der Arbeit 22
1. Herausforderungen für die deutschen Innenstädte 22
a) Verstädterung und demographischer Wandel 22
b) Einkaufszentren auf der „grünen Wiese“ 23
c) Rückzug des Staates 24
d) Business Improvement Districts 24
2. Zielsetzung 25
II. Business Improvement Districts – Eine Entwicklungsgeschichte 25
1. Umschreibung von Business Improvement Districts 25
a) Aufwertung definierter Gewerbequartiere 26
b) Auf dem Engagement Privater aufbauend 27
c) Finanzierung durch Abgaben 27
d) Delegation 28
e) Zeitliche Begrenzung 28
2. Länderbeispiele 29
a) Business Improvement Districts in Kanada 29
b) Business Improvement Districts in den USA 30
aa) One Person, One Vote 33
bb) Accountability 34
c) Business Improvement Districts in weiteren Staaten 34
aa) Frankreich 34
bb) Großbritannien 35
3. Zwischenergebnis 36
B. Die Regelungsstruktur von Business Improvement Districts in Deutschland 38
I. § 171 f BauGB im System des Städtebaurechts 38
1. Neuaufnahme des § 171 f in das BauGB 38
a) Gesetzestext 38
b) Vergleichbare Ansätze des StBauFG 38
c) Entstehungsgeschichte 39
d) Regelungszwecke 40
e) Strukturvorgaben 41
aa) Private Initiative 41
bb) Konzeptionelle Vorbereitung der standortbezogenen Maßnahme 41
(1) Business Improvement Districts in öffentlich-rechtlicher Organisationsform 42
(2) Business Improvement Districts in privater Selbstorganisation 43
(a) Modell der direkten beziehungsweise der indirekten Steuerung 44
(b) Unterscheidung nach Verantwortungsebene 45
cc) Klärung Finanzierungsmodalitäten 45
dd) Durchführung der entsprechenden Maßnahme 45
f) Überleitungsbestimmungen 46
2. Verhältnis zu und Kombinationsmöglichkeiten mit Regelungen des besonderen Städtebaurechts 46
a) Bisherige städtebauliche Maßnahmen und Ergänzungsmöglichkeiten 47
aa) Ergänzungsmöglichkeiten mit städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen 47
bb) Ergänzungsmöglichkeiten mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen 49
cc) Ergänzungsmöglichkeiten mit Stadtumbaumaßnahmen 50
dd) Ergänzungsmöglichkeiten mit Maßnahmen der Sozialen Stadt 51
b) § 11 Abs. 3 BauNVO 51
c) Ergebnis 52
II. Die Landesregelungen 53
1. Das Aufgabenträgermodell hamburgischer Prägung 53
a) Entstehungsgeschichte 53
b) Aufgabenträger und Einrichtungsphase 54
aa) Aufgabenträger 54
bb) Einrichtung 55
c) Abgabe 56
aa) Abgabenhöhe 56
bb) Befreiungsmöglichkeiten 57
cc) Mittelverwendung 58
d) Durchführungsphase und Aufsicht 59
aa) Durchführung der Maßnahmen 59
bb) Aufsicht 60
e) Dauer 61
f) Grundlegende Besonderheiten des PACTG SH 61
g) Körperschaftliche Element im BIDG Saar 62
h) Verbreitung des Modells 63
2. Das Partizipationsmodell Nordrhein-Westfalens 64
a) Entstehungsgeschichte 64
b) Einrichtung der Immobilien- und Standortgemeinschaften 64
aa) Immobilien- und Standortgemeinschaft 64
bb) Satzungserlass 65
c) Abgabe 66
aa) Abgabenhöhe 66
bb) Befreiungsmöglichkeiten 66
cc) Mittelverwendung 66
d) Durchführungsphase und Aufsicht 67
aa) Durchführung der Maßnahmen 67
bb) Aufsicht 67
e) Dauer 67
f) Verbreitung des Modells 68
3. Ergebnis 68
III. Verwandte Modelle 68
1. Housing Improvement Districts 68
a) GSWI HH 68
b) ISGG NRW 69
c) Verbreitung des Modells 70
2. Climate Improvement Districts 70
C. Qualifizierung der Aufgabenwahrnehmung 72
I. Business Improvement Districts und die Einbeziehung privater Aufgabenträger 72
1. Verwaltungshelfer 72
2. Beliehener 73
3. Subventionsempfänger 73
4. Funktionale Selbstverwaltung 74
5. Zwischenergebnis 76
II. Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe 76
1. Betreiben eines Business Improvement Districts als öffentliche Aufgabe 76
a) Öffentliche Aufgabe 76
b) Öffentliches Interesse bei Business Improvement Districts 77
c) Wahrnehmungspflicht des Staates 78
2. Staatsaufgabe 79
a) Staatsaufgabenbegriff 79
b) Einrichtung von Business Improvement Districts als Staatsaufgabe 79
III. Business Improvement Districts als eine Form von Public Private Partnership 80
1. Privatisierung und Public Private Partnership in der juristischen Literatur 80
a) Objektbezogene Privatisierung 81
b) Subjektbezogene Privatisierung 81
c) Funktionelle Privatisierung 82
d) Public Private Partnership und das Element der Verantwortungsverlagerung 82
aa) Städtebaulicher Regelungsgehalt 83
bb) Daseinsvorsorge 83
2. Public Private Partnership in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur 84
3. Business Improvement Districts als Public Private Partnership 86
IV. Verwaltungsverantwortung 86
V. Zwischenergebnis 90
VI. Business Improvement Districts als Urban Governance-Modell 91
1. Der Governance-Begriff 91
2. Business Improvement Districts als Form von Urban Governance 92
a) Staatlicher Zwang und private Initiative 93
b) Akteurskreis 94
3. Zwischenergebnis 96
VII. Ergebnis 96
D. Demokratieprinzip 97
I. Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes 97
1. Bezugspunkte demokratischer Legitimation 97
a) Aktivberechtigte Volkszugehörige 97
b) Staatsgewalt 99
aa) Entscheidungsmacht 99
bb) Einsatz von Geldmitteln 99
2. Legitimationsformen 99
II. Demokratieprinzip und Business Improvement Districts 100
1. Aufgabenträger als Legitimationsobjekt 100
a) Legitimationsbedürftigkeit auf Grund der Subventionsempfängern und Trägern funktionaler Selbstverwaltung angenäherten Stellung 101
b) Keine Legitimationsbedürftigkeit auf Grund fehlenden Handlungsspielraumes? 102
c) Vermindertes Legitimationsbedürfnis des Aufgabenträgers als Instrument einer neuen Form von Urban Governance 103
aa) Die Legitimation von Governance-Strukturen 103
bb) Ausgestaltung des Aufgabenträgermodells als legitimationsbedürftige Governance-Struktur? 103
d) Treuhandmodell 104
e) Ausreichendes Legitimationsniveau 106
aa) Handlungsform 106
bb) Umfang des Entscheidungsspielraumes 106
cc) Partizipation als Subsystem des Gemeinderates 107
dd) Quorum 108
ee) Zusätzlicher Legitimationsstrang für Träger funktionaler Selbstverwaltung 109
ff) Andere Beurteilung bezüglich des Partizipationsmodells 111
2. Abgabenpflichtige Akteure als Legitimationsobjekt 112
a) Vorbereitungsphase 113
b) Mitwirkung bei der Entstehung des Innovationsbereichs 113
c) Akteursbeteiligung als unzulässiges informales Verwaltungshandeln? 115
III. Ergebnis 116
E. Gesetzgebungskompetenz 117
I. Art. 28 Abs. 2 GG 117
II. Verbandskompetenz, Art. 70 ff. GG 118
1. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG 119
2. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG 120
3. Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG 121
4. Schwerpunkt und Bestandskraft bisheriger Gesetze 122
a) Heterogenität des Gesetzes 122
b) Schwerpunkt der Regelung 122
5. Zukünftige Entwicklungen 124
a) Entwicklungen auf Landesebene 124
b) Entwicklungen auf Bundesebene 125
aa) Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 126
bb) Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG 126
cc) Erforderlichkeitsklausel, Art. 72 Abs. 2 GG 127
dd) Bundestreues Verhalten 129
6. Zwischenergebnis 130
F. Grundrechtliche Prüfung 131
I. Art. 14 Abs. 1 GG 131
1. Die unterschiedlichen Ansätze des Bundesverfassungsgerichts 131
2. Rechtfertigung des Eingriffs 133
a) Legitimer Zweck 133
b) Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen 134
aa) Geeignetheit 134
bb) Erforderlichkeit 135
(1) Private Initiativen 135
(2) Staatliche Organisation 136
(3) Bisheriges Instrumentarium des Städtebaurechts 136
cc) Angemessenheit 136
II. Allgemeine Handlungsfreiheit 139
III. Informationelle Selbstbestimmung 139
1. Schutzbereichseingriff 139
2. Rechtfertigung der Eingriffe 140
a) Verhältnismäßigkeit der einzelnen Maßnahmen 141
aa) Weitergabe von Namen und Anschriften 141
(1) Geeignetheit 141
(2) Erforderlichkeit 141
(3) Angemessenheit 141
bb) Mitteilung der Einheitswerte 142
(1) Geeignetheit 142
(2) Erforderlichkeit 142
(3) Angemessenheit 142
3. Zwischenergebnis 143
IV. Grundrechtsverstoß durch Zwangsmitgliedschaft 143
1. Schutzbereich 143
2. Grundrechtsverletzung bei privater Organisationsform 144
3. Grundrechtsverletzung bei öffentlich-rechtlicher Organisationsform 144
a) Geeignetheit 145
b) Erforderlichkeit 145
V. Art. 12 Abs. 1 GG 146
1. Eingriff durch Abgabenerhebung 146
2. Eingriff durch Vorteilsverschaffung 147
VI. Art. 3 Abs. 1 GG 148
1. Vergleichsgruppe 148
2. Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 148
3. Zwischenergebnis 149
VII. Zusammenfassung 149
G. Finanzverfassungsrechtliche Bewertung 151
I. Steuer 151
1. Begriff der Steuer 151
a) Geldleistung 152
b) Von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen auferlegt 152
c) Zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf 152
d) Keine Gegenleistung 154
2. Zwischenergebnis 155
II. Klassische nichtsteuerliche Abgaben 155
1. Gebühr 156
a) Verleihungsgebühr 156
b) Benutzungsgebühr 157
c) Verwaltungsgebühr 157
2. Beitrag 158
a) Staatliche Leistung 159
b) Individuelle Zurechenbarkeit 160
c) Ausgleich entstandener Kosten 162
d) Beschreibung des Gesetzgebers 162
e) Abweichendes Ergebnis bei modifizierter Struktur 163
3. Sonderabgabe 163
a) Einordnung als Sonderabgabe 163
aa) Systematisierung der Sonderabgaben 164
bb) Kategorisierung für das Business Improvement District-Modell 164
cc) Fehlen einer Fondstruktur 166
b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Sonderabgaben 167
aa) Sachzweck 168
bb) Homogene Gruppe der Abgabenpflichtigen 169
(1) Grundstückseigentümer als homogene Gruppe 169
(2) Gewerbetreibende als homogene Gruppe 173
(3) Grundstückseigentümer und Gewerbetreibende als homogene Gruppe 174
(4) Räumliche Reichweite 175
(5) Zwischenergebnis 176
cc) Spezifische Sachnähe 176
(1) Grundstückseigentümer 177
(2) Gewerbetreibende 177
(3) Grundstückseigentümer und Gewerbetreibende 178
(4) Zwischenergebnis 178
dd) Gruppennützigkeit der Verwendung 178
ee) Regelmäßige Überprüfung der Voraussetzungen 179
4. Ergebnis 181
H. Beihilferechtliche Bewertung 182
I. Leistungen an den Aufgabenträger 183
1. Zahlungen an den Aufgabenträger 183
a) Unternehmensbegriff des Art. 87 Abs. 1 EG Vertrag 183
b) Staatliche Maßnahme oder Maßnahmen aus staatlichen Mitteln 184
aa) Aus staatlichen Mitteln 185
bb) Staatliche Zurechenbarkeit der Mittelzuwendung an den Aufgabenträger 189
c) Begünstigung 190
aa) Grundsatz 190
bb) Marktgerechte Gegenleistung 190
cc) Ausgleichszahlungen 191
(1) Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen 194
(a) Gemeinwirtschaftliche Verpflichtung 194
(b) Klar definiert 195
(2) Transparenz und Objektivität der Ausgleichsparameter 196
(3) Nettomehrkosten-Prinzip 197
(4) Objektiver Kostenmaßstab 199
(5) Zwischenergebnis 202
d) Verursachung einer (drohenden) Wettbewerbsverfälschung 202
e) Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten 206
f) „De-minimis“-Beihilfen 207
g) Zwischenergebnis 208
2. Art. 86 Abs. 2 EG Vertrag 208
II. Leistungen an die Grundstückseigentümer als Beihilfe 210
1. Unternehmen im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG Vertrag 210
2. Staatliche Maßnahme oder Maßnahme aus staatlichen Mitteln 211
3. Begünstigung 212
a) Auskehrung der Mittel 212
b) Rahmenbildung 213
4. Verursachung einer drohenden Wettbewerbsverfälschung 213
5. Zwischenergebnis 214
III. Leistungen an die Gewerbetreibenden 214
1. Unternehmen im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG Vertrag 214
2. Staatliche Maßnahme oder Maßnahme aus staatlichen Mitteln 215
3. Begünstigung 215
4. Verursachung einer (drohenden) Wettbewerbsverfälschung 216
5. Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten 216
6. Zwischenergebnis 216
IV. Beihilfe durch Tätigkeit des Aufgabenträgers gegenüber Dritten 217
V. Ergebnis der beihilferechtlichen Begutachtung und Konsequenzen für die Ausgestaltung von Innovationsbereichen 217
I. Vergaberechtliche Bewertung 218
I. Verhältnis zwischen Initiatoren und potentiellem Aufgabenträger 219
1. Vertrag der Initiatoren mit dem potentiellen Aufgabenträger 219
a) Öffentlicher Auftraggeber im Sinne des § 98 GWB 219
b) Zwischenergebnis 221
II. Verhältnis zwischen Gebietskörperschaft und Aufgabenträger 222
1. Erlass der Rechtsverordnung 222
2. Öffentlich-rechtlicher Vertrag der Gebietskörperschaft mit dem Aufgabenträger 222
a) Öffentlicher Auftraggeber im Sinne des § 98 GWB 222
b) Zu vergebende Leistung als öffentlicher Auftrag im Sinne des § 99 GWB 223
aa) Öffentlicher Auftrag 223
(1) Öffentlich-rechtlicher Vertrag 223
(2) Beleihung 224
(3) Unternehmen 224
(4) Auswahlentscheidung 225
(5) Berechtigtes Interesse der Abgabenpflichtigen 225
(6) Entgeltlichkeit der Leistung 226
(a) Vorliegen der Entgeltlichkeit 226
(b) Weitere Vereinbarungen 228
bb) Beschaffungszweck 229
(1) Beschaffungszweck bei Business Improvement Districts 229
(2) Ausschluss wegen Wegfalls des Beschaffungszweckerfordernisses? 233
cc) Ausnahmevorschriften 236
(1) § 100 Abs. 2 g GWB 236
(2) In-house-Vergabe 236
dd) Auftragsart 238
c) Schwellenwerte 238
aa) Bauauftrag 239
bb) Lieferauftrag 239
cc) Dienstauftrag 239
dd) Abgrenzungsverfahren 239
ee) Aufspaltung des Aufgabenprogramms 240
ff) Oberhalb der Schwellenwerte 240
(1) Verhandlungsverfahren nach § 3a Nr. 1 d) VOB/A bzw. § 3a Nr. 2 VOL/A 241
(a) Verhandlungsverfahren ohne öffentliche Vorbekanntmachung 241
(b) Verhandlungsverfahren nach öffentlicher Vergabebekanntmachung 243
(2) Wettbewerblicher Dialog 244
gg) Vergabe unterhalb der Schwellenwerte 244
(1) Freihändige Vergabe 245
(2) Beschränkte Ausschreibung ohne öffentlichen Teilnahmewettbewerb 245
3. Beurteilung des Partizipationsmodells 246
4. Zwischenergebnis 246
III. Verhältnis zwischen Aufgabenträger und Dritten 247
1. Vertrag zwischen Aufgabenträger und Dritten 247
a) Auftraggeber im Sinne des § 98 GWB 247
aa) § 98 Nr. 2 GWB 247
(1) Juristische Person 247
(2) Allgemeininteresse 248
(3) Besonderer Gründungszweck 249
(4) Finanzierung oder Beherrschung 249
(a) Finanzierung 249
(b) Beherrschung 250
(aa) Aufsicht 251
(bb) Organbesetzung 252
(5) Nichtgewerblicher Art 253
(a) Finanzierung durch öffentliche Mittel/Gewinnorientierung 253
(b) Existenz eines Marktes 254
(c) Insolvenzrisiko 255
(d) Zwischenergebnis 256
bb) § 98 Nr. 5 GWB 256
b) Zwischenergebnis 256
2. Beurteilung des Partizipationsmodells 256
3. Zwischenergebnis 257
IV. Zusammenfassung 257
J. Eigenes Regelungsmodell 259
I. Regelungsmodell 259
II. Kommentierung des Regelungsmodells 263
Zusammenfassung der Ergebnisse 266
Literaturverzeichnis 271
Sachwortverzeichnis 289