Planungsleistungen als »Gegenleistung« in städtebaulichen Verträgen. (eBook)

Vorwort 6
Inhaltsverzeichnis 8
Einleitung 18
Teil 1: Hintergründe der Themenstellung 21
A. Historische Entwicklung: Kooperationen durch öffentlich-rechtlichen Vertrag im Baurecht 21
I. Kooperationen bei hoheitlichen Aufgaben 21
II. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als kooperative Handlungsform der Verwaltung 23
III. Historische Entwicklung von Kooperationen im Baurecht 25
IV. Verwaltungsverträge als Kooperationsform im Baurecht – Anwendungsbereiche und ihre Häufigkeit 29
1. Erscheinungsformen von Verträgen im Baurecht 29
2. Verbreitung der einzelnen Vertragstypen 30
3. Auswahl der Verträge für die vorliegende Themenstellung 32
B. „Gegenleistungen“ in städtebaulichen Verträgen 33
I. Arten von gemeindlichen Leistungen 34
1. Zunächst: Keine rechtliche Beurteilung der gemeindlichen Leistungen 35
2. Mitwirkungspflichten der Gemeinde 35
3. Planungsspezifische Gegenleistungen 37
a) Motivation des Investors zum Vertragsschluss 37
b) Erscheinungsformen der planungsorientierten Erwartungshaltung 39
4. „Bauplanungsvertrag“ als eigener Vertragstyp? 40
II. Interessenlagen bei Vertragsvereinbarungen zur Sicherung der Planungserwartung 41
1. Interessenlage der Vertragspartner 42
a) Interessenlage des Investors 42
b) Interessenlage der Gemeinde 44
2. Interessenlage Drittbetroffener 45
C. Notwendigkeit eines Interessenausgleichs 46
I. Raum für einen Interessenausgleich trotz § 1 Abs. 3 S. 2 46
II. Gefahren eines Interessenausgleichs 48
1. Gefahr für die planerische Unabhängigkeit der Gemeinde 48
2. Gefahren für die Beteiligungsmöglichkeiten Dritter 50
3. Machtmissbrauch der Gemeinde durch den Einsatz der Planungsgewalt als Instrument in Verhandlungen 51
4. Zwischenergebnis 53
III. Chancen und Vorteile eines Interessenausgleichs 53
1. Ausgleich der asymmetrischen Machtverhältnisse? 53
2. Ökonomische Analyse der Risikoverteilung 54
3. Reflexive Risiken für die Gemeinden beim Fehlen von Vereinbarungen 56
4. Vermeidung einer Flucht in informelles Handeln 57
a) Wirkungsweise informeller Absprachen 58
b) Bedenken gegen informelles Handeln 59
c) Verwandte Struktur zu korruptiven Verhaltensmustern? 60
d) Schlussfolgerungen 61
IV. Abwägung der Vor- und Nachteile 61
V. Erledigung der Problematik durch den Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 12? 64
VI. Fazit 66
Teil 2: Das Verbot ausdrücklicher Planungsabreden 67
A. Entwicklung bis zum Jahre 1993 68
I. Die einzelnen rechtlichen Argumente 70
1. Verstoß gegen § 2 Abs. 7 BBauG (1976) 70
2. Allgemeines Verbot von Normsetzungsverträgen 72
3. Missachtung von Verfahrensvorschriften 74
a) Unvereinbarkeit von Planungsabreden und Verfahrensvorgaben 74
b) Unwirksamkeit auch des Vertrages bei Rechtsfehlern im Planungsverfahren? 75
c) Möglichkeit zur Einhaltung des formalen Planungsverfahrens 76
d) Wirksamkeitserhaltende Auslegung der Planungsabreden 78
e) Zusammenfassung 79
4. Missachtung des gesetzlichen Abwägungserfordernisses 79
a) Verkürzung des Abwägungsvorgangs 80
b) Einschränkung durch die Grundsätze der Flachglasentscheidung? 81
c) Zulässigkeit einer Selbstbeschränkung der Gemeinde? 82
d) Zweifel an der Verkürzung der Abwägung durch Planungsabreden 83
e) Zusammenfassung 83
II. Resultierender Meinungsstand bis 1993 84
1. Überwiegende Meinung 84
2. Vermittelnde Ansichten 85
3. Zusammenfassung: Rechtslage bis 1993 87
B. Weiterentwicklung der Gesetzeslage bis zum heutigen Stand 87
I. § 6 Abs. 2 Satz 3 BauGB-MaßnG 87
1. Rechtliche Bedeutung des BauGB-MaßnG 87
2. Regelungsgehalt des § 6 Abs. 2 Satz 3 BauGB-MaßnG 88
II. Regelungen zur Planungsabrede im BauGB 90
1. Verbot vertraglicher Primäransprüche auf Bauleitplanung 90
2. Einschränkung des § 1 Abs. 3 S. 2 bei willkürlicher Nichtplanung? 91
III. Folgen einer rechtswidrigen Planungsabrede für den Vertrag 93
IV. Zusammenfassung der aktuellen Rechtslage 95
C. Sonderfall: Planungsunterlassungsabreden 95
I. Meinungsstand 96
1. Historische Ansichten 96
2. Aktueller Meinungsstand 97
II. Stellungnahme 97
1. Systematische Auslegung von § 1 Abs. 3 S. 2, Abs. 8 98
2. Teleologische Auslegung von § 1 Abs. 3 S. 2, Abs. 8 99
a) Gefahr für die gesetzlichen Verfahrensvorgaben 100
b) Gefahr für § 1 Abs. 3 S. 1 100
3. Ergebnis 101
Teil 3: Verträge ohne besondere Vereinbarungen zur Planungserwartung 103
A. Rechtliche Beziehung zwischen vertraglicher Leistung und Planungserwartung 103
I. Synallagmatisches Gegenseitigkeitsverhältnis 104
1. Tatsächliche Sichtweise der Vertragsparteien 105
2. Formal rechtliche Betrachtungsweise 107
3. Dennoch: Einordnung in das Synallagma? 107
a) Argumentation von Birk 108
b) Vergleichbarkeit mit der rechtlichen Unmöglichkeit im Zivilrecht? 110
c) Stellungnahme zur Planungserwartung im Synallagma 112
4. Alternativen zum Synallagma: Unvollkommen zweiseitiger oder einseitiger Vertrag? 112
5. Verzicht auf diese (zivil-)rechtliche Einordnung 113
II. Öffentlich-rechtliche Einordnung 114
1. Verträge mit Planungserwartung als „hinkende“ Verträge 114
2. Austauschverträge nach § 56 VwVfG? 115
a) Hinkende städtebauliche Verträge als Verträge nach § 54 S. 2 VwVfG 117
aa) Begriff des subordinationsrechtlichen Vertrags 118
bb) Übertragung auf städtebauliche Verträge 121
cc) Bedeutung der Planungserwartung bei der Einordnung 123
b) Hinkende Verträge mit Planungserwartung als Austauschverträge 124
3. Ergebnis der öffentlich-rechtlichen Einordnung 126
III. Effektive vertragsrechtliche Bedeutung der Planungserwartung 126
1. § 62 VwVfG mit §§ 320 ff. BGB analog 127
2. Planungserwartung als Geschäftsgrundlage, § 60 VwVfG 128
a) Verdeckte Leistung als Geschäftsgrundlage 128
b) Kritik gegen diese Einordnung der Planungserwartung 129
3. Einordnung als Bedingung 132
a) Grundsätzliche Anwendungsmöglichkeit 132
b) Mögliche Kritikpunkte 135
4. Auslegung als Risikoübernahme 138
5. Auslegung als zusätzliche informelle Absprache 139
6. Keine Funktion der Planungserwartung im Vertrag 140
7. Schlussfolgerung 141
B. Schutz des Realisierungsinteresses 142
I. Anspruch auf Entscheidung über die Einleitung eines Planungsverfahrens 142
1. Exkurs: Bedeutung des § 12 Abs. 2 S. 1 143
a) Anspruchsinhalt 143
b) Materielle Bindung bei der Entscheidung nach § 12 Abs. 2 S. 1 147
aa) Meinungsstand 147
bb) Stellungnahme 151
c) Materielle Bindung auch bei Abbruch des Planungsverfahrens? 156
2. Gesetzlicher Anspruch analog zu § 12 Abs. 2 S. 1? 158
3. Vertraglicher Anspruch nach entsprechender Auslegung der Verträge? 161
II. Städtebaulicher Vertrag als besonderer Abwägungsbelang 163
1. Grundsätzliche Abwägungserheblichkeit des Vertragsschlusses 163
2. Umfang der Abwägungserheblichkeit 166
a) Materieller Gewichtungsvorrang? 167
b) Rechtliche Anknüpfungspunkte für einen Gewichtungsvorrang 169
c) Schlussfolgerung 171
C. Sekundäransprüche bei ausbleibender Planung 172
I. Verschuldensunabhängige Haftung durch Risikoübernahme 175
1. Entwicklung in der Rechtsprechung 175
2. Heutiger Meinungsstand 177
3. Stellungnahme 178
a) Zur Herleitung durch Umdeutung oder Auslegung 179
b) Zur Übertragbarkeit auf städtebauliche Verträge 181
c) Ergebnis 183
II. Verschuldenshaftung aus Vertrag 183
1. Grundnorm § 280 Abs. 1 BGB 184
2. Vorvertragliche Pflichtverletzungen (cic) 185
a) Vertragsschluss aufgrund pflichtwidrigen Verhaltens 185
b) Abbruch der Verhandlungen als Pflichtwidrigkeit 186
3. Verletzung vertraglicher Pflichten 188
a) Nichtplanung als Hauptpflichtverletzung, §§ 280 Abs. 1, 281 ff. BGB 189
b) Nichtplanung als Nebenpflichtverletzung, §§ 280 Abs. 1, 241 Abs. 2 BGB 190
aa) § 162 Abs. 1 BGB als gesetzlicher Anknüpfungspunkt einer Vertragspflicht 191
bb) Bestimmung des Maßstabs für die Treuwidrigkeit 192
(1) Treuepflicht zur Verwirklichung einer rechtlich möglichen Planung 193
(2) Treuepflicht zur hinreichenden Berücksichtigung des Vertrages in der Abwägung 196
(3) Treuwidrigkeit bei unzureichender Begründung einer vorzeitigen planerischen Neuorientierung 197
(4) Treuwidrigkeit bei willkürlicher Nichtplanung 199
4. Verschulden 202
5. Ergebnisse zur vertraglichen Verschuldenshaftung 202
III. Amtshaftungsanspruch, § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG 203
1. Drittbezogene Amtspflicht zur Vermeidung fehlerhafter Auskünfte 203
2. Keine drittbezogene Amtspflicht zur Bauleitplanung 204
3. Drittbezogene Amtspflicht zu konsequentem Verhalten nach Vertragsschluss 205
a) Regelmäßig keine Amtspflicht zum Vertragsschluss 206
b) Amtspflicht zu konsequentem Verhalten nach Vertragsschluss 206
4. Drittbezogene Amtspflichtverletzung bei Abwägungsmängeln 207
5. Exkurs: Drittbezogene Amtspflichtverletzung bei unwirksamer Planung 208
IV. Rückabwicklungen bei enttäuschter Planungserwartung 209
V. Fazit zu den Sekundäransprüchen 210
D. Schutz einer zunächst erfüllten Planungserwartung 210
E. Ergebnisse von Teil 3 212
Teil 4: Alternativen zur Planungsabrede – Möglichkeiten eines rechtsgeschäftlichen Interessenausgleichs 214
A. Gemeinsame Grenzen aller Alternativansätze 218
I. Raum für eine differenzierte rechtliche Beurteilung relativierter Bindungen 218
II. § 1 Abs. 3 S. 2 als Rechtmäßigkeitsmaßstab 219
1. Direkte Verbotswirkung des § 1 Abs. 3 S. 2 220
a) Historische Intention des Gesetzgebers 221
b) Teleologisches Argument 222
c) Systematische Auslegung 223
d) Auslegung im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG 224
e) Ergebnis 224
2. Rechtswidrige Umgehungen des § 1 Abs. 3 S. 2 225
a) Anwendbarkeit beim öffentlich-rechtlichen Vertrag 225
b) Grundsätze des Umgehungsgeschäftes 226
aa) Verbot von Planungsansprüchen als erfolgsbezogenes Verbot 227
bb) Vereitelung des Verbotszweckes durch Alternativklauseln 228
III. Sonstige Planungsgrundsätze als Rechtmäßigkeitsmaßstab 229
IV. Planungspflicht mit Rechtsvorbehalt als Zielvorgabe für Alternativklauseln? 230
B. Indirekte Bindungen 233
I. Ausdrückliche Bedingung 233
II. Rücktrittsrecht für den privaten Vertragspartner 235
III. Annahmeberechtigung der Gemeinde erst nach Planung 236
IV. Nachverhandlungsklausel 237
V. Vereinbarungen über Kostentragungen und Sekundäransprüche 239
1. Verschuldensunabhängige Garantiehaftung 239
a) Meinungsstand zur Rechtmäßigkeit von Risikoübernahmen 240
b) Differenzierung nach den übertragenen Risiken und Kosten 241
c) Grenze rechtmäßiger Risikoübertragungen 243
aa) Vollständige Risikoübernahme 244
bb) Übertragung des Aufwendungsrisikos 244
cc) Ergebnis zur vertraglichen Risikoübernahme 247
2. Konkretisierung und Erweiterung der Verschuldenshaftung 248
C. Alternative Leistungsversprechen der Gemeinde 249
I. Ausgeschlossene Leistungsansprüche 249
II. Planförderungsklauseln 251
1. „Einfache“ Planförderungsklausel 251
a) Inhalt der Planförderungspflicht 252
b) Wirkung der Planförderungspflicht 254
c) Rechtmäßigkeit einer einfachen Planförderungsklausel 256
aa) Zulässigkeit einer vertraglichen Erklärung über die städtebauliche Konzeption 256
bb) Rechtmäßigkeit des Begründungserfordernisses 257
2. „Konkretisierte“ Planförderungsklausel 259
a) Formulierung einer konkreten Planförderungspflicht 259
b) Inhalt der konkretisierten Planförderungspflicht 261
aa) Anspruch nur auf ermessensfehlerfreie Entscheidung 261
bb) Rechtmäßigkeit der Entscheidung als Haupt- oder Nebenpflicht 262
cc) Fortwirkung des Anspruches im Verfahren 263
dd) Primäranspruch auch auf einzelne Verfahrensschritte? 264
c) Meinungsstand zur Rechtmäßigkeit 265
d) Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit eines vertraglichen Anspruchs auf die Verfahrenseinleitungsentscheidung 267
aa) Wahrung der Organzuständigkeit innerhalb der Gemeinde 267
bb) Vereinbarkeit mit § 1 Abs. 3 S. 2 268
(1) Auslegung nach Wortlaut und Systematik 269
(2) Vergleich mit dem Ausschluss gesetzlicher subjektiver Rechte auf Planung 270
(3) Teleologische Auslegung 272
(4) Ergebnis 273
cc) Verstoß gegen § 1 Abs. 3 S. 1 273
(1) Raum für eine hinreichende Planlegitimation 273
(2) Planlegitimation mit Einzelinteressen 275
(3) Schlussfolgerung 277
dd) Verstoß gegen weitere Planungsgrundsätze 277
ee) Schlussfolgerung der Rechtmäßigkeitsprüfung 278
e) Rechtmäßigkeit der Fortwirkung im Planungsverfahren 278
f) Rechtmäßigkeit eines Primäranspruchs auf weitere Verfahrensakte 281
3. Schutzeffekt für die Planungserwartung 283
a) Schadensersatzanspruch bei der einfachen Planförderungsklausel 283
b) Leistungsanspruch bei der konkretisierten Planförderungsklausel 284
c) Begründungsanforderung für eine planerische Neuorientierung 286
aa) Verhältnismäßigkeitsprinzip als Maßstab 286
bb) Parallele zu § 12 Abs. 2 288
cc) Anhaltspunkte für eine Verhältnismäßigkeitskontrolle 288
d) Ergebnis zum Nutzen der Planförderungsklauseln 291
III. Vereinbarungen über das Abwägungsmaterial 291
1. Gemeinsame rechtliche Anforderungen 293
a) § 1 Abs. 3 S. 2 293
b) Verknüpfung des rechtlichen Schicksals von Abwägung und Vertrag 294
c) Wahrung der Organzuständigkeit 295
d) Verbot von Verträgen zulasten Dritter 296
2. Vereinbarungen über die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials 297
a) Bestimmung eines abwägungserheblichen privaten Belanges 297
b) Bestimmung eines abwägungserheblichen öffentlichen Belanges 299
c) Ausschluss abwägungserheblicher Belange 300
aa) Grundsatz 300
bb) Ausschluss der übernommenen Kosten als Abwägungsbelang 301
cc) Vereinbarung von Gegenmaßnahmen gegen prognostizierbare entgegenstehende Belange 302
(1) Wirkungsweise 303
(2) Grundsätzliche Zulässigkeit 304
(3) Vertrag zulasten späterer Nutzer? 305
(4) Zulässigkeit der Berücksichtigungspflicht für die Gemeinde 307
(5) Fazit 307
3. Besondere Gewichtung des Bebauungsinteresses als Belang 307
a) Inhalt und möglicher Nutzen einer solchen Vereinbarung 308
b) Vereinbarkeit mit dem Abwägungsgebot? 309
aa) Abwägungsfehler durch die relative Abwertung anderer Belange? 311
bb) Abwägungsfehler durch die besondere Gewichtung 312
(1) Beurteilungsspielraum bei der Gewichtung 312
(2) Objektive Begründbarkeit der vereinbarten Gewichtung 314
(3) Reduzierte Gewichtungsvereinbarungen 315
c) Ergebnis 316
4. Kombination der Abwägungsvereinbarungen mit einer Planförderungsklausel 316
5. Fazit zu den Abwägungsvereinbarungen 317
IV. Pflicht der Gemeinde zur Errichtung der Folgeeinrichtung 317
V. Anspruch auf Baugenehmigung 319
1. Regelfall: Gebundene Entscheidung über die Baugenehmigung 319
2. Ermessen bei der planungsrechtlichen Beurteilung 320
3. Ergebnis 322
VI. Anspruch auf Erteilung des Einvernehmens nach § 36 322
1. Rechtmäßigkeit 324
2. Begrenzte Bindungswirkung 325
3. Ergebnis 326
D. Modelle mit vertiefter Kooperation 327
I. Übertragung von Verfahrensschritten auf den Investor 327
1. Ausarbeitung des Bauleitplans, § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 327
2. Vorbereitung und Durchführung von Verfahrenschritten, § 4b 329
a) Meinungsstand: Investor als „Dritter“ im Sinne des § 4b 330
b) Stellungnahme 332
aa) § 4b oder § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 1? 332
bb) Umgang mit der Interessenverflechtung 334
3. Rück-Abwälzung der Kosten übernommener Aufgaben beim Ausfall der Planung? 336
4. Ergebnis 339
II. Gemeinsame Gesellschaft 340
1. Modell einer gemeinsamen Gesellschaft 340
2. Rechtliche Grenzen 342
a) Kommunalrechtliche Grenzen 342
b) Planungsrechtliche Grenzen 343
3. Fazit 345
III. Beteiligung einer weiteren Gemeinde 345
IV. Einbindung in einen Grunderwerbsvorgang 347
E. Die Planungserwartung und ihre Konkretisierbarkeit im Vertrag 350
I. Konsequenzen einer stärkeren Konkretisierung 351
II. Alternativenprüfung als rechtliche Grenze der Konkretisierbarkeit? 352
III. Ergebnis 354
F. Ergebnis der Suche nach Alternativklauseln 354
Teil 5: Folgeprobleme für den Rechtsschutz 356
A. Durchsetzung eines Anspruchs auf Verfahrenseinleitungsbeschluss 356
I. Gemeinsame Betrachtung mit § 12 Abs. 2 S. 1 356
II. Rechtsweg 357
III. Statthafte Klageart(en) 358
1. Rechtsnatur der Entscheidung über die Verfahrenseinleitung 358
a) Meinungsstand bei § 2 Abs. 1 359
b) Meinungsstand bei § 12 Abs. 2 S. 1 361
c) Stellungnahme 362
d) Rechtsnatur der Ablehnung und Beendigung des Planungsverfahrens 366
2. Statthafte Klagearten bei den einzelnen Begehren 367
a) Begehren einer erstmaligen Entscheidung 367
b) Begehren einer neuen Entscheidung wegen behaupteter Rechtsfehler 369
c) Rechtskontrolle einer vorzeitigen Verfahrensbeendigung 370
3. Ergebnis zu den statthaften Klagearten 373
IV. Vereinbarkeit mit § 44a VwGO 373
1. Anwendbarkeit in einem Satzungsverfahren 373
2. Bei unterstellter Anwendbarkeit im Satzungsverfahren 374
3. Ergebnis 377
V. Klagebefugnis 377
VI. Ergebnis 378
B. Sekundäransprüche nach gescheiterter Planungserwartung 379
I. Eröffnete Rechtswege 379
1. Amtshaftungsanspruch 379
2. Rückabwicklung bereits erbrachter Leistungen 380
3. Vertragliche Ansprüche 381
4. Vorvertragliche Ansprüche 381
a) Meinungsstand 382
b) Stellungnahme 383
aa) Vermeidung von Unsicherheiten über den Rechtsweg 383
bb) Auslegung des § 40 Abs. 2 S. 1 VwGO 384
cc) Ergebnis 386
II. Vereinheitlichung des Rechtsweges? 387
Gesamtergebnis in Thesen 390
Literaturverzeichnis 395
Sachverzeichnis 407